银行大案频现 谁来保护储户利益


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（新闻周报2005年4月19日报道）
盛大林：社会学家
杨 涛：金融学者
杨宏生：本报记者
金融大案要案频现
记者：“银行内外勾结骗取巨额贷款”、“储蓄所长携款潜逃境外”……您对这些消息的第一反应是什么？
杨涛：因为当前我国主要的商业银行都是国有银行，并且一些大案也是发生在国有银行，因而，听到这些消息，我的反应是国家的钱太容易被侵吞，国有资产流失太严重了。同时，我也感觉银行在监督各方面的漏洞太多。
盛大林：对这些消息，我已经见多不怪了。
记者：银行业近年为什么以如此快的节奏频繁出演大案要案？
盛大林：银行业频出大案，主要有两方面的原因：一是宏观环境所决定的，近年来，我国反腐败的力度确实在逐步加大，不仅银行系统被查处的腐败案件越来越多，其他很多行业和领域也是如此。二是我国银行体制的沉疴，产权不明晰、监管不到位，必然滋生腐败现象。
杨涛：银行业直接与大量的资金打交道，是掌握资源较多的行业之一，因而，在客观上，银行业与近年来经常出事的交通、建设等行业一样，是一个腐败高风险的行业。这个高风险的含义是指这个行业对于从业者诱惑极大，而相关的监管措施不健全，有许多漏洞可钻。因此，银行业大案要案频出，暴露出银行在监管制度及措施不力的沉疴。
记者：一方面国家在大力推进银行改革，一方面却是银行屡发窃案。为什么会出现这种情况？
盛大林：屡发窃案正是银行业体制弊端多多和改革不到位造成的。体制不合理是案件频发的根本，而转制等改革必然是不规范甚至是比较混乱的过程，这就为不法分子提供了伸手的机会。
杨涛：目前，国家在银行改革方面，主要进行的是产权改革、股份制改革，主要是界定所有者（股东）、经营决策者和管理者的权力边界及其委托代理关系。但是，一方面，这种改革还只是在进行当中，许多具体的措施还在摸索；另一方面，这种改革并不能完全解决银行上下之间监管的问题。中国银行业在监管上存在的一个重大问题是总行——分行——支行信息严重不对称问题，上一级管理者无法有效控制下级管理者，而不是所有者对经营者信息不对称的问题。因而，在大力推进改革的时候，同时又出现大案要案频发的现象就不足为奇了。
谁为储户存款失踪埋单
记者：在诸多银行大案要案背后，一个比较现实的问题是，谁为银行存款失踪损失埋单？
杨涛：储户将钱存入银行，从法律关系上讲，储户与银行就形成了合同关系，银行就有责任保证储户的资金安全，因此，如果发生了储户存款被窃的案件，除非储户本身存在故意或重大过失，否则银行就应当为储户存款损失埋单。
另外，我注意到，中国银监会法规部副主任李伏安3月30日称，近期接连发生金融大案要案，大部分是犯罪行为。对内外勾结犯罪应该由犯罪人承担，国家应加大追究的力度，追缴多少，都应承担损失的补偿。目前事实上是国家埋单，今后应该更清楚地划分职责，建立社会运作承担保险体系，银行股东和保险机构都应该承担相应的责任，更大程度地减少国家损失。
盛大林：银行大案当然损害了广大储户的利益，但就国有银行发生的案件来说，最终埋单的是全体纳税人。因为国有银行是国家的，国有银行产生的“大窟窿”最后都要由国家来填补。比如，四大国有银行都曾搞不良资产的剥离，并成立了资产管理公司，那些不良资产或被贱卖，或者烂掉，由于产生的损失表面上看是政府埋单，实际上就是全体纳税人掏的腰包。
记者：不久前有一则比“银行屡发窃案”更值得注意的消息称，我国一位权威人士警告说，银行也会破产，储户存钱也有风险。但似乎极少有人关注这个消息，或许人们早已忘记了1998年海南发展银行破产。您如何看待“银行破产”？“银行破产”之后，储户的利益怎么办？
盛大林：极少有人关注银行破产，并不奇怪，因为中国的银行至今仍然是国有银行占垄断地位，四大国有商业银行所占的市场份额仍然高达58％。如果国有银行发生挤兑、巨额亏空等破产症状，政府肯定要兜底。从法律上讲，国有企业是具有“无限责任”的，储户如果遭受损失而银行“破产”，可以要求政府予以赔偿。当然，随着银行业改革的逐步深入，国有银行将逐步最小化（除中行和建行外，工行、农行的股份制改革也将进行），像海南发展银行这样的股份制银行以及民营银行所占的市场份额将越来越大，储户必须增强风险意识。
杨涛：银行也会破产，这在西方社会是人皆有之的观念，在理论上讲，也不成问题。因为银行实质是金融企业，是企业，当然就会有经营不善的情况发生。国有商业银行进行股份制改造以后，国家也只就其股份范围内承担责任，银行如果破产，储户就很有可能蒙受损失。
记者：有人认为，银行屡发窃案背后更大的隐患和漏洞是银行的网络系统。但正如一位银行内部人士所说，最可怕的其实并不是外部侵犯，而是内部威胁。为了保证储户利益，银行方面如何严防“家贼”？
杨涛：“家贼”作案以及内外勾结作案的情形，占银行中所发的大案要案相当大比重。在许多情况下，面对银行日益完善的系统，外人要作案还是比较难，但是由于内部人熟悉里面的规程，特别是内外联手，的确让银行防不胜防。说到底，“家贼”作案以及内外勾结作案形成的原因仍然是监管机制存在重大缺陷，以及对于人员的选配和制约不力。
盛大林：银行的网络系统存在漏洞确实很可怕，但这只是技术上的问题，不是决定性的。发达国家的银行所使用的网络系统未必就比中国高明多少，人家那里为何没有频发大案呢？具有决定性的问题还是银行内部的治理结构，只要建立了合理、完善的公司治理结构，就可以有效地防住“家贼”。
记者：今年3月22日，中国银监会发布了《关于加大防范操作风险工作力度的通知》，提出了13条指导意见。该通知要求，对出现大案、要案，或措施不得力的，要从严追究高管人员和直接责任人责任，并相应追究稽核部门及人员对检查发现的问题隐瞒不报、上报虚假情况或检查监督整改不力的责任。通知还要求，“如发现有涉黄、涉赌、涉毒以及未报告的股票买卖和经商办企业等行为的，要即行调离原岗位，并对其进行审计。”您认为这种“银行大案从严追究，银行人员沾黄赌毒立即调离”的措施能否彻底遏止银行大案再度发生？
杨涛：每一起银行大案发生后，监管部门和相关的银行都会发布一系列新规章和规定，试图提高银行方面的风险管理和内部控制水平。应当说，在目前银行业大案频发的严峻形势下，中国银监会出台这么一个规定，加强银行监管，是很有必要的。但是，我们显然不能指望一纸《通知》就能遏止银行大案再度发生，这不仅涉及到《通知》所讲的措施能否有效贯彻的问题，而且更为重要的是涉及到国有商业银行中一系列深层次矛盾能否真正解决的问题。
盛大林：银行业当然应该提高风险管理和内部控制水平，但问题是如何提高？上述《通知》只是着眼于事后的惩处，这不能从根本上解决问题，事后惩戒不如事前预防。要从根本上解决问题，关键还是体制机制的创新，还是要靠改革的深入。
银行改革的“物理变化”和“化学变化”
记者：日前，一份关于中国商业银行竞争力的排行榜对外公布，在4家国有商业银行和10家股份制银行参加的综合竞争力排名中，招行、民生、浦发位列前三名。去年10月份由央行北京管理部发布的《北京中外资商业银行竞争力比较调研报告》中，四大国有商业银行包揽最后4名。您如何评价“国有商业银行竞争不过股份制银行”的现象？
盛大林：国有商业银行竞争不过股份制银行主要就是输在体制机制上。相比之下，股份制银行比国有商业银行更加安全、高效，也更加符合市场的取向。
杨涛：国有商业银行竞争力差的问题，首先有历史的问题，国有商业银行的基本现状可用“高、低、差”来形容：不良资产比例高，资本充实率低，赢利能力差、公司治理结构落后。但是，根本的原因还是在机制、在体制，比如由于国有商业银行为国家所有，其行为不是商业化模式，很容易受到行政干预，形成了大量不良贷款，同时，又由于有国家做靠山、软预算约束，导致国有商业银行的自我改造动力弱和低效益。
记者：有人认为现在国有商业银行经营中的一些困难和问题，都是历史上形成的不良贷款和财务包袱带来的，因此只要将这些包袱问题解决了，经营中的困难和问题就完全没有了。您赞同这个观点吗？
杨涛：我不同意这一观点，国有商业银行经营中的一些困难固然有历史上形成的不良贷款和财务包袱带来的问题，但正如前面我讲到的，更有机制、体制上的问题。目前，一方面，要按照温家宝总理所说“要使国有商业银行走市场化的道路，推进产权制度的改革，推进公司治理结构的改革，真正把国有商业银行变成现代的商业银行”积极进行产权改革；另一方面，加大银行监管力度，改变信息不对称的现状，健全激励机制，摸着石头过河，一步一个脚印，探索出国有商业银行运营的新路子。
盛大林：历史上形成的不良贷款和财务包袱确实给国有商业银行的经营带来了一些困难，但不是决定性的。几年前成立资产管理公司剥离银行的不良资产不就是给国有商业银行卸包袱吗？结果如何呢？现在几家国有商业银行又产生了大量的不良资产，甚至又在讨论是否进行第二次不良资产剥离了。当然，国有商业银行的经营不善在一定程度上也与行政干预以及政策性贷款有关，但行政之所以能够干预银行的经营，不正是银行的国有性质所决定的吗？假如银行不是国有的，政府还怎么“指令”它为那些半死不活、回报无望的企业贷款呢？
记者：对于国有商业银行改革，有这么一个比喻：财务重组和机构重组方面的进展被比作“物理变化”，公司治理方面的进展被比作“化学变化”。您认为国有商业银行改革的核心是什么？
盛大林：“物理变化”和“化学变化”的比喻很形象。国有商业银行改革的核心就应该是完善公司治理结构，建立现代企业制度。
杨涛：国有商业银行只有真正变成现代的商业银行，宏观上不受政府任意干预，成为真正的市场主体，才能带动其他一系列具体措施的改革。
记者：中国工商银行行长姜建清日前接受媒体采访时说，建设真正的商业银行，“将是一场彻底的革命”。根据中国加入世界贸易组织的承诺，2006年中国银行业将向外资全面开放，业内人士普遍认为，银行业的改革是“背水一战”。您如何看待这个问题？
盛大林：银行业的改革确实是“背水一战”。不但必须改，而且晚改不如早改。在市场完全开放之前，竞争压力不太大，改革起来也比较容易。如果等到门户大开之后，才被迫去改，就被动了。
杨涛：我比较认同这一种说法。2006年中国银行业向外资全面开放后，外资银行将蜂拥而至，将在遵守同一规则下平等竞争。而外资银行优质的资产、高效的服务及其成熟完备的管理制度，将使目前困难重重的国有商业银行在市场竞争面前毫无招架之力。
记者：在您心目中，理想状态下的银行应该是什么样子的？
杨涛：我理想中的银行应当是：产权明晰、信用度高、不良资产比例低、资本充实率高、赢利能力强、公司治理结构先进、监管有力。
盛大林：我觉得理想状态下的银行应该：产权多元、决策透明、监管严密、运行高效、行为规范、安全完备。

背景 近期银行大案频现
山西省人民政府


山西省会计账簿监管办法
山西省人民政府



《山西省会计账簿监管办法》，已经1999年5月10日省人民政府第4次常务会议通过，现予发布，自发布之日起施行。


第一条 为规范会计行为，加强会计管理和财务监督，提高会计信息质量，维护社会主义市场经济秩序，根据《山西省会计管理条例》第十五条的规定，制定本办法。
第二条 凡本省行政区域内的国家机关、社会团体、企业、事业单位和其他组织（以下统称各单位）办理会计事务，均须遵守本办法。
按照国家规定建立会计帐簿的个体工商户办理会计事务，参照本办法执行。
第三条 省财政部门负责全省会计帐簿监管工作，各级财政部门负责本地区内的会计帐簿监管工作。
各级工商、税务、审计部门依据各自职责，协助财政部门进行会计帐簿监管。
第四条 各单位必须使用监管会计帐簿，并向财政部门申请领取监管会计帐簿登记证。
第五条 监管会计帐簿的种类为总分类帐、银行存款日记帐、现金日记帐。
监管会计帐簿的格式由省财政部门统一规定，扉页需加盖省财政部门监制的印章。
第六条 各单位办理监管会计帐簿登记手续，须提供企业的营业执照副本，行政、事业单位、社会团体的批准成立文件；经办人员会计证。
第七条 各单位发生的各项经济业务，必须使用监管的会计帐簿并实行统一的会计核算，不得帐外设帐。
第八条 经登记的监管帐簿，不得随意更换；如遇毁损、丢失等特殊情况，应持监管会计帐簿登记证和有关证明，向原登记部门申请办理补购手续。
第九条 各单位每年更换新帐时，应持监管会计帐簿登记证到原登记部门办理登记手续。
第十条 单位发生合并、分立、终止或变更名称时，应在30日内持有关证件到原登记部门办理变更或注销手续。
第十一条 单位因核算需要，须使用特殊帐簿时，需向省财政部门提出申请 ，经省财政部门同意并办理登记后方可使用。
第十二条 经财政部门审核批准采用电子计算机替代手工记帐的单位，应于每年一月和七月带打印完整的会计帐簿到帐簿登记部门办理登记手续。
第十三条 监管会计帐簿的印制实行公开招标，定点印刷。
印刷单位须向省财政部门提出申请，并提供营业执照副本、税务登记证副本、样帐及报价，参加竞标。
第十四条 监管会计帐簿实行定点销售。
销售单位须向县级以上财政部门提出申请，提供营业执照副本、税务登记证副本，并具有监管会计帐簿销售条件，经地市财政部门审查批准。
第十五条 定点印刷、销售监管会计帐簿的单位，不得委托或联合其他单位印刷、销售监管会计帐簿。
第十六条 印刷、销售监管会计帐簿的单位应接受财政部门的监督检查。
第十七条 印刷、销售单位停止监管会计帐簿印刷、销售业务的，应于停止之日前6个月内向原批准单位办理终止手续。
第十八条 违反本办法有关规定，使用未经财政部门监管帐簿的，按《山西省会计管理条例》有关规定处罚。
第十九条 擅自在本省行政区域内推销属于监管种类会计帐簿的，由财政部门责令停止销售并封存帐簿，就地销毁。
第二十条 本办法由省财政部门负责解释。
第二十一条 本办法自发布之日起施行。



1999年5月27日