浅析青少年犯罪的成因

王春胜


　　一、家庭环境因素
　　家庭结构残缺对子女的影响：家庭是人们以婚姻、血缘为纽带形成的生活共同体，它是社会的基本细胞，是未成年人生活和成长的第一个场所，是未成年人社会化过程的起点，家庭环境影响着未成年人的成长和发展，甚至可以其决定性的作用。在我国改革开放以来，外来的思想、文化冲击着人们传统的价值观念，家庭同样经历着历史与现在、传统与外来摩擦之洗礼，各式各样的发展冲击着家庭领域，缩小了它的活动范围和功能，造成了代际间的紧张和疏远，其变化影响之大可能是史无前例的，而且现代社会发展，还引发了各种形式的懈怠行为、犯罪和流浪.这可以说是与传统的生态社区环境的破坏和家庭模式的解体同时而来的。在传统家庭模式解体的过程中，家庭失灵开始显露出来，同时催化了许多不正当的外在干扰，在很大程度上导致了未成年人犯罪的产生。社会的急剧变化造成残缺家庭大量出现，对未成年人产生重大影响。因父母离异、分居等导致的家庭结构残缺，破坏了健全家庭中父母角色的正常功能。心理学研究表明，父亲与母亲在家庭中的作用是不完全相同的，缺少任何一方对未成年人的成长都是不利的，会导致未成年人产生情绪与人格上的障碍。未成年人过早失去父母之爱、家庭之乐，感情上受到创伤，经济上缺乏保障，造成内心痛苦、精神忧郁，由于长期的心理失衡，渐渐地产生了心理偏差，而且残缺家庭不像健全家庭对子女会有严格的监督，往往会疏于对子女的管教，失去家庭温暖的子女对家庭的依附性逐渐减少，极易受社会不良因素的影响而做出违法犯罪之事。
　　家庭关系恶化对子女的影响：研究表明，和父母缺乏正常关系的少年更容易陷入青少年犯罪的生涯。家庭关系是人间最亲密的社会关系。即使家庭结构是完整的，如果父母感情不和，经常发生冲突，也容易导致子女有越轨行为。因为不顺利的婚姻生活往往使父母无暇顾及子女的事物，这种控制力量的消失正是未成年人越轨的主要原因之一，而且它比父母离异对子女造成的负面影响还要大。子女夹在父母之间，心理会受到极大的损害和不良影响，慢慢会在个性上出现缺陷，容易养成空虚、烦躁、不安和失望的情绪，往往性格内向、孤僻自卑。为逃避紧张的家庭气氛，极易离家出走。如果子女在家庭中能和父母有良好的沟通，得到父母充分的关爱，他们会远离犯罪；如果亲子关系疏远，子女在家里得不到安全或情感上的满足和慰籍，就可能逃离家庭，在社会上寻求支持与认同. 实践中发现，未成年罪犯往往用不太喜欢的语气评价他们的父母，未成年罪犯的家庭中往往缺乏积极的交往和情感表达。而不少未成年罪犯也表示如果当初父母能够对自己多一点关心，自己也不会走上犯罪的道路。
　　家庭教育方式不当：积极、健康的家庭管教方式能弥补家庭结构和家庭功能的缺陷和不足，而消极甚至错误的家庭管教方式不仅不利于子女的健康成长，而且可能成为促使未成年人走向犯罪的一个重要因素。目前我国许多家庭的管教方式都存在不当之处，溺爱型、粗暴型可以说是我国最普遍的两种不良家庭管教方式。溺爱型家庭管教方式一味满足子女物质、生活上的任何要求，受溺爱的子女易形成自私、任性的性格，缺乏责任感，不懂得尊重别人，其社会化进程在相当的程度上受到阻碍。一旦此种不健全人格外化，又会受到家庭的纵容与包庇，从而使子女一步步走上犯罪道路。溺爱会形成子女畸形的需求，而当其习惯于多次无原则的被满足之后，若稍有不顺，就会不择手段甚至以身试法去满足自己的欲望。同时，此类家庭管教方式使子女易受伤害、敏感，社会适应能力和自我保护能力差，自控能力不强，因而易受坏人的引诱，导致犯罪。粗暴型家庭管教方式粗暴化、简单化，对子女干预过多，采取专制的手段使其绝对服从父母的目标与期望价值，稍有不从就对子女实行打骂体罚等粗暴手段。体罚这种教育方式的运用，只能使那些相信体罚有利于孩子教育的父母满足自身使用暴力的欲望，而不能起到正确教育的作用。经常使用体罚，会给未成年人提供一个攻击性的榜样，对其自尊心、自信心也产生不利影响。而且，体罚引起未成年人的认知不协调，对这种不协调所带来的焦虑，未成年人会采取抑制退缩或对抗发泄的方式。粗暴型管教方式使子女意识不到家庭的温暖，体罚可能使子女逐渐懂得“更有权威的力量可以操纵他人并能够成为一种维护高于他人的地位，满足欲望和实现目的的功能性手段”。在暴力家庭中长大的未成年人对家庭缺乏归属感，性格闭锁、孤僻、粗野、不顺从、残酷，没有通过家庭完成社会化，个人的价值观、世界观存在着重大的缺陷，一旦脱离家庭的束缚，非常容易演变为蔑视社会权威，行为反应过激，极端自我，在社会生活中一旦遭遇挫折容易把握不好分寸，甚至陷入犯罪泥潭。
　　家长素质低劣，言传身教失当：我国目前文盲、半文盲占人口比例还相当高，一些家长的文化素质相对较低。许多家长也受拜金主义、享乐主义、纵欲主义影响，狂热地追求金钱、追求物质享受。他们不但忽视了对子女的道德教育和遵纪守法教育，其本身的行为也把子女往相反的方向引导。未成年人正处在成长时期，差别交往能力强，辨别是非能力差，他们还不知道社会的行为准则、道德规范①。父母是子女的第一任老师，父母的行为就是孩子学习的榜样这个学习过程是一个潜移默化的过程。父母行为端庄正派，有助于子女养成良好的习惯和品德；父母形象不良、行为不轨，将误导子女走上歧途。有的家长缺乏社会责任感，道德意识差，自私自利，见利忘义，独断专行，心胸狭隘，为获取个人利益不择手段，对子女的教育与自己的言行不一致，其身不正，染有恶习，子女自然在潜移默化中受到不良影响，在难以辨别是非的情况下沾染不良习气，并为最终走上违法犯罪道路打下了基础。
　　家庭道德教育缺失：正确的家庭早期教育是未成年人的良好习惯、品德、意识和价值观的形成和发展的关键所在，是未成年人社会化过程中价值观形成的重要因素。家庭的道德引导和教育，曾在一个很长时期内被认为是家庭功能的主要方面。但在社会转型期，父母教育子女持“工具主义”观念，只关心子女成21，逼子女从小就学会竞争，忽略了对子女应有的道德启蒙教育，如教育子女如何做人，教育他们学会关心他人、孝敬父母、正直谦让等，而使子女变得自私、冷漠，缺乏真诚、善良，不会关爱包括父母在内的其他人。有些父母对子女“唯钱独尊”，时刻在子女面前说钱言物，无形中将子女的兴趣引到对吃喝玩乐的追求上，而缺少远大理想和抱负。这样，家庭文明的基础出现了空间，家庭进步的连环出现了裂痕，长期下去必然形成未成年消极的个性品质和不正确的人生观、价值观。这种不良品质一旦遇到一定的条件和时机，就会发展成为犯罪行。
　　二、学校教育因素
　　师资队伍中的不良品行对学生的影响：学校是有计划、有组织、有目的地实施系统教育的专门机构，是未成年人从家庭走向社会的中间环节.未成年人处于学校的阶段正是他们身体猛长、心理变化大、情绪反应强烈、精力充沛的阶段，这个时期，他们不仅对物质需求日益增长，而且对精神需求增长更快。“师者，所以传道授业解惑也”，为人师表，人之楷模，这样才能熏陶出一批又一批心灵净化，意志坚定，品学兼优的栋梁之才。但是有些教师的品行实不足以为人师表，直接影响到学生的成长。如上课不负责任,马虎了事,没有进取心,贪图玩乐,为了一些事争权夺利、勾心斗角，社会上流行的请客送礼办私事的风气也在这些老师身上表现出来。更有甚者有些人头上顶着教师的神圣光环，竟利用教师与学生接触的特殊之便实施违法犯罪行为，近年来有关这方面那的报道已是屡见不鲜。
　　学校教育内容失衡、不协调：部分地区教育经费投入、教育资源分配失衡，尤其是城乡差别大，认为地划分重点学校与非重点学校，不仅导致“择校费”问题产生，也容易使非重点学校的学生及其家长有自卑感，受到歧视，从而影响学生的正常发展。学校只注重升学率，偏重知识的填鸭式传授，有意无意地忽视了德、智、体、美全面发展对未成年人成长的重要性。这种不恰当的做法往往会造成未成年人身心发展失去平衡，对于那些领悟力略差一些的学生，尤其有可能从中遭受升学的挫折和压力，继而被老师、同学、家长视为学习无能。久而久之，连学生本人也感到自己确实不如别人，难免遭受淘汰，从内心深处产生自卑感。这种否定自我的结果，有可能导致他们逃出校门，与社会上有不良行为或有违法犯罪行为的人混在一起。这种不良结合，不但影响了学生依恋学校、家庭，同时也影响了学生依恋正常同辈群体的可能，使其陷于违法犯罪的可能性大增。法制教育十分薄弱。因为学校的法制教育具有系统性、渐进性和集中性的特点，所以现代学校法制教育是教育学生知法守法，减少未成年人犯罪非常有效的途径。但目前中小学校的法制教育仅限于小学生的思想品德课程，初高中(含中专、技校)基本上没有开设。缺乏统一的法制教育教材，除初中开设的《思想政治》含少量法律知识外，小学和高中均无正式的法制教育教材，也较少根据学生年龄、文化程度的不同设置相应的教学内容。在师资方面，多由政治课教师讲授，法律专业水平相对有限，授课质量难以保证。兼职法制副校长或辅导员虽然具有一定的法律知识和实践经验，但是教学却并非他们的专长，同时受课程安排和时间、精力所限。由于法制教育不到位，部分中小学法制教育课形同虚设，学生不懂法、不守法、不会依法自我保护的局面难以得到根本改观。一些违法犯罪的未成年人反映在学校时几乎没有接触过法制方面的教育。有的学校的法制教育仅停留在法律知识的传授上，没有使学生形成与法律规范相适应的价值观，没有引导学生将法律规范的要求内化为自己的需要和行为动机，这样的法制教育不但不能对未成年人犯罪起到预防作用，反而可能让一部分未成年人由于了解法律的规定而钻法律的空子，进行犯罪行为。
　　学校教育方法缺陷：某些学校和老师习惯于按学习成绩的优劣，人为地将学生分为三六九等，并给予不同“待遇”。对“优等生”爱护有加，高度重视，其结果一方面可能使他们产生高人一等的骄傲自大心理，另一方面也可能使他们背上“优等生”的沉重包袱，如果再不注重非智力因素的培养，对挫折的心理承受力差，遇到失败、困难或逆境时飞则可能产生偏激行为。对所谓的“双差生”、“问题生”敷衍了事、任其自由发展，甚至视为包袱而讽刺、挖苦，动辄训斥，甚至打骂体罚.这不仅使后进生更为后进，而且还可能使有的学生“破罐破摔气有的教师对犯错误、有缺点的学生，只是简单、生硬地处罚了事，不进行耐心细致的思想教育，对敢于指出自己缺点的学生打击报复，等等.所有这些不适当的教育方法，都会在一定程度上打击学生的学习积极性，减弱学生对学校的依恋，甚至使某些学生产生消极情绪而厌学、弃学、逃学，加之许多学校借口“不能带坏一批学生”对“问题生”予以劝退或开除，这些流失生往往成为日后未成年入犯罪的根源。
　　学校对学生闲暇活动管理不足：一些学校为了追求升学率，也总是习惯于加班加点，延长学生的学习时间。一些家庭望子成龙，让学生参加各种各样的“技能班”或“补习班”，致使学生大量的闲暇时间被无休止的补课或活动所填满，苦不堪言。这样“闲而不暇”的生活会使未成年人经常处于疲劳状态，产生厌学情绪，不仅影响了教学实效，而且为了发泄，他们极有可能铤而走险，参与一些有害身心健康的活动，甚至走上邪路。同时，学生闲暇活动放任自流，一直以来没有得到学校应有的重视。一方面许多学生面对闲暇时间感到手足无措，闲暇生活普遍形式单调，单调的生活必然是一种无效的闲暇，会让学生感觉孤独、无聊、烦闷难耐，容易“无事生非”，导致犯罪行为。另一方面学生的闲暇活动内容庸俗，他们多沉迷于电视、游戏机、网络、闲逛，甚至沉迷于具有色情、暴力、赌博等内容的书刊、录像、游戏之中，还有为数不少的学生吸烟、酗酒、赌博、打架、斗殴。消极不当的闲暇活动严重损害了学生的身心健康很容易诱使未成年人走上违法犯罪的道路。
　　三、社会环境因素
　　金钱万能、拜金主义观念盛行与未成年人犯罪的关系：近年来随着市场经济的迅速发展，一些传统的道德观、价值观受到极大的冲击，尤其是拜金主义、享乐主义和极端主义，对世界观尚未定型的未成年人造成了很坏的消极影响；社会竞争和矛盾加剧，就业就学跟不上社会福利和财富分配不均，社会转型期的诸多问题还没有解决好，特别使消极腐败和黄赌毒、封建迷信等丑恶现象，极易诱发一些意志薄弱的未成年人的犯罪动机。金钱万能，追求过度享乐，拜金主义的盛行，私欲的膨胀，使有关黄、赌、毒犯罪滋生和蔓延。一些人为了追求金钱和享乐，大肆进行卖淫嫖娼犯罪。一些娱乐场所为追求经济利益，成为藏污纳垢的场所，使卖淫嫖娼屡禁不止。少数国家工作人员以权谋私、吃请受贿、追求享乐，一定程度上败坏了社会风气，也总是有形无形地给未成年人一种示范和暗示。随着商品经济的发展，人们对物质生活的追求起了较大的变化，未成年人没有经济收人，而此种不良风气，却刺激了他们的“高消费”的意识，但“未成年人往往对满足需要的手段的意义缺乏了解，只要他们感到需要本身的无可非议的、合理的，他们就较少考虑满足实际需要的具体手段是否为社会道德和法律所允许，甚至不择手段地去满足自己的需要，以致犯罪①。
　　同时，过度的贫富差异也对未成年人犯罪造成了影响。基尼系数是国际上通用衡量一个国家贫富差异程度的指标，据官方统计，我国在1999年的基尼系数为0.39，也有资料显示为0.45，就已经超过了0.4的警戒线②。过度的贫富差异，会强化人们的贪婪心理、攀比心理、嫉妒心理、仇恨心理，这些都有可能转化为社会的不安定因素，刺激犯罪的滋生，成为犯罪的诱因。
　　受消极文化对未成年人犯罪的影响：一般认为，文化有广义和狭义之分。广义的文化指人类历史实践过程中所创造的物质财富和精神财富的总和。狭义的文化指的是社会的意识形态，以及与之相适应的制度和组织机构。消极文化即通常所说的亚文化。
　　首先，在经济全球化的带动下，世界不同文明相互交汇融合，彼此取长补短，成为大势所趋。但是全球化在加强中西方文化的交流和接触的同时，也带来西方文化思潮和黄、赌、毒对社会主义文化的污染。西方的生活方式对中国人的生活方式的“模式”抉择方面产生了很大的影响。他们不但在行动中努力地模仿“西式”的家庭外表，如时髦的家具、流行的服饰等，好逸恶劳、爱慕虚荣、向往奢侈的生活，崇尚西方社会休闲娱乐观念和思潮，甚至追求“性开放”、“性自由”的没落生活方式。充满色情的淫秽物品所体现的黄色文化主要从精神和肉体两个方面来危害未成年人，使其身心不健康地成长。庸俗、低级、淫秽的录像、电影、书刊、印刷品的毒害信息量很大，刺激性特别强。未成年人正处在发育阶段，好奇心强，因此对这些“黄货”对他们特别具有吸引力。这些淫秽物品扭曲了未成年人的性观念，从精神上毒害未成年人，危害未成年人的身心健康，从而诱发未成年人走上性犯罪的道路。黄色文化产品的来源，绝大多数都是先从境外流入，再在境内出版部门复制印刷。据海关总署较早的统计资料，1980年进口的印刷品中没收淫秽色情印刷品19000多件，比1979年增加4.1倍；1989年海关共查获违禁印刷品和音像制品233万件，比1988年增加30倍。1989年8月的“扫黄”中，据不完全统计，截至1990年底，全国共缴获封存违禁出版书刊约3200万册，音像制品240多万合，查获没收走私进口的违禁品出版物78万多件，依法查处违法分子近8万人。
　　其次，帮会文化业也是造成未成年人犯罪的一支遗毒，“帮会”文化目前在文化市场上仍占据一席之地。许多地区播放的影视片所传播的“帮会”文化，刺激着黑社会的繁衍与扩展，对未成年人的犯罪起着直接的教唆作用。那种结党营私、拉帮结派的黑风恶浪，给未成年人以极坏的影响。使有些未成年人认为，在社会上要混出个名堂来，没有几个哥们不行。他们为了“行帮”、团伙的利益合哥儿们的交情，根本不顾他人的利益、国家的法律，把“行帮” 、团伙、哥儿们的利益看得高于一切，重于一切。为了他们的私利和“友情”不惜践踏国家法律，以身试法。先进社会上相当一部分未成年人和一些“两劳”释放人员对黑道老大的人生准则、生活方式的顶礼膜拜、刻意模仿，从某种意义上讲，使帮会文化诱导的结果。此外，一些侦破文学为了追求真实，用纪实的手法把犯罪的过程无保留地“奉献”给读者，无形之中不仅教唆未成年人犯罪的手法，且还有意无意地使他们学会了一些反侦破的方法。
　　另外，沉溺于上网也是诱发未成年人犯罪的一个原因。据《北京青年报》报道：北京海淀检察院近期对海淀看守所在押的未成年犯罪嫌疑人的调查发现：73名有上网经历的未成年犯罪嫌疑人中，39人承认自己走上违法犯罪道路因上网引起或与上网有关，占53.4%。网络中通过互发电子邮件或聊天、在线游戏等手段进行交往，可以向对方隐瞒真实身份、年龄甚至性别等特征。由于网络本身的这种隐蔽性，上网便成了很多处于心理闭锁期的未成年人缓解内心紧张、释放内心积郁的理想选择。网络游戏、网络聊天过程中，虚拟的人物可以不受法律和道德的规范，未成年人的心理随意性被无限放大。在个人利益与社会利益发生矛盾时他们往往难以协调，这种状况如果得不到及时、正确的纠正和引导，就有可能导致未成年人为了满足自我需要而不择手段地侵犯他人的利益。有些未成年人长期痴迷于网络，由于他们没有经济来源，为了支付高昂的上网费用，很可能实施抢劫、盗窃等财产性犯罪。
　　四、个人因素对未成年人犯罪的影响
　　孤独感和强烈的交往需要的矛盾：现在，未成年人的生理成熟年龄普遍提前, 生理上的突飞猛进，尤其是性器官的发育成熟，使他们的性意识、性冲动，性体验等接踵而至，这给他们带来了种种困惑或疑虑，产生各种神秘不安的复杂心理。与此同时，他们的心理成熟却明显滞后。他们没有足够的知识和经验来为因为生理成熟产生的种种困惑解难释疑，无法合理地为自己减轻心理的重负。随着他们年龄的增长，成人感逐渐增强，对于内心的困惑和疑虑不愿轻易向他们吐露，于是表现出明显的心理闭锁。未成年人处于这种自我封闭之中在心理上与成年人产生隔阂，不愿相互交流思想、感情，因而产生孤独感。但是这种孤独感并不是他们所希望的，他们渴望被人理解，希望与人交往，希望在人际交往中有一定的地位，希望能在同龄人中出类拔萃，以维护自尊。因而人际交往的需要较为强烈，这种在心理上既感到孤独，又渴望交往的矛盾，可能使青少年陷于苦恼的境地。他们不愿与父母老师沟通，却希望与同龄伙伴拉帮结伙，有的甚至离家出走，出外寻找“友谊”。由于他们的社会阅历少，认知狭窄、片面，分不清是非美丑，在复杂的社会生活中，容易被人引诱，上当受骗，稀里糊涂地就加入犯罪团伙，不知不觉地就走上犯罪道路。
好奇心强和辨别是非能力低的矛盾：未成年人对一切感到新奇，对自己不了解的现象，不理解的问题都表现出十分强烈的好奇心和求知欲，但由于他们社会经验不足，认识能力尚未发展成熟，对许多社会现象和科学的准则还没有自己定型的见解和观点，容易受暗示而模仿，自觉不自觉地受一些不良因素地影响，看问题时以偏概全、固执己见，自己认为正确符合自己兴趣爱好的知识就不加考虑的片面接受，以致受到不良的社会风气和一些宣扬暴力、色情的不良亚文化的影响而走上犯罪道路。
　　独立性和依赖性的矛盾：随着成人感的产生和增强，未成年人对自己估计过高强烈要求独立自主，想从心理上改变过去依赖成年人和受人监护的状态，即取得与成年人相同的地位，离开父母的管束，完全独立。但是，由于他们没有经济来源，且社会生活经验欠缺，不能适应错综复杂的社会，因此未成年人在生活上还要依赖于父母，在社会上还要依赖成年人。这种在心理上想独立，而实际生活中又不得不依赖父母的矛盾可能激发子女与父母之间的冲突，加大代沟的裂痕。在现实社会中，有的因对父母的严格管束十分不满而产生强烈的逆反心理和报复心理，进而实施家庭暴力，甚至出现了弑亲现象。
　　强烈的情绪冲动和理智控制较弱的矛盾：未成年时期，情绪的兴奋性高，情绪的波动性大，具有极大的冲动性，既表现为热情活泼，又易急躁，激动，好感情用事。有时，当个人需要受到限制而不能得到满足时，就会产生挫折感，进而产生强烈的不满情绪。这时理智的控制能力却显得无能为力，为满足自己的需要而不计后果采取简单粗暴的方法向有关当事人或无辜群众实施攻击行为，进行报复。
自我意识的矛盾：自我意识是指个体对自己已经形成的心理特点和正在发生进行的全部心理活动的认识，以及自己与外界事物相互联系的认识。未成年人由于独立性意向的发展，开始将对外界及外界事物与自己的关系的关注转变为对自己心理活动的关注。这样自己既是观察者，同时又是被自己观察的被观察者，自我意识被分成两个处于不同地位的部分：前者为理想的自我；后者为现实的自我。一般来说，现实的自我总是落后于理想的自我这样一来，二者的不一致便产生了自我意识的矛盾.未成年人自我意识的矛盾通常表现为两种类型：一种是过高的自我评价，另一种则是过低的自我评价。过高或过低的自我评价往往导致个体自我意识确立过程中的过分自负或过分自卑这两大心理缺陷。


北安市人民法院
王春胜

河南省郑州市人民政府


郑州市人民政府关于印发《郑州市市级部门预算管理暂行办法》的通知

郑政〔2003〕5号



市政府各部门，各有关单位：

《郑州市市级部门预算管理暂行办法》已经市政府同意，现印发给你们，请认真遵照执行。



郑州市市级部门预算管理暂行办法




第一章 总 则

第一条 为进一步规范市级财政预算管理，深化财政管理制度改革，全面实行零基预算和综合财政预算的部门预算管理体系,规范部门预算的编制、执行，加强对部门预算的监督,强化内部制约机制，建立预算编制、执行、监督相互分离、相互制约、相互促进、高效透明的预算运行新机制，根据《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国预算法实施条例》、《中华人民共和国会计法》、《河南省预算监督条例》和《郑州市人民代表大会常务委员会关于加强对市本级预算审查监督的决定》等有关法律、法规规定，结合我市市级财政预算管理工作实际，制定本办法。

第二条 市级部门预算的编制坚持“一要吃饭，二要建设”、“量入为出，收支平衡”的原则，不列赤字预算。

第三条 部门预算编制采取零基预算方法，统筹安排预算内外资金，细化预算编制，增强预算编制的科学性和透明度，建立财政资金按部门归口管理的模式。

第四条 合理界定预算支出范围，优化支出结构，保证重点支出，加强项目支出预算的评估论证工作。

第五条 市级财政预算由市级各部门预算组成。

第六条 市级各部门预算由本部门所属各单位预算组成。

第七条 单位预算是指列入市级各部门预算的国家机关、社会团体和其他单位的收支预算。



第二章 收入预算编制



第八条 部门预算收入分为财政预算拨款、财政专户资金拨款、其他收入和上年结余收入四大类。部门要根据国家政策的变化，测算本部门下一年度的各项收入。部门审核汇总时要将上述四类收入核定到具体预算单位和项目。

第九条 财政预算拨款包括预算安排收入、基金预算收入、行政性收费收入。

第十条 财政专户资金拨款包括国家法律、法规规定审批的未纳入预算的行政事业性收费、政府基金收入、主管部门集中的收入、其他预算外资金收入。

第十一条 其他收入反映部门在开展业务活动中依法取得的各项收入。

第十二条 部门上年结余收入由部门提出使用意见，报市财政局审批。

第十三条 市预算外资金管理局年初要及时向市财政局有关业务处室、预算处提供各类收费（基金）收入调剂比例，市财政局有关业务处室按调剂比例安排可支配收入。



第三章 基本支出预算编制



第十四条 基本支出预算是行政事业单位为保障其机构正常运转、完成日常工作任务而编制的年度基本支出计划。

第十五条 基本支出预算核定原则采用定员定额的管理方法。

定员是指机构编制主管部门根据市级各部门的性质、职能、业务范围和工作任务所下达的人员配置标准。

定额是指市财政局根据市级各部门机构正常运转和日常工作任务的合理需要，结合财力的可能，对各项基本支出规定的指标额度。

定额标准依据国家有关的方针、政策、财力状况、社会物价水平及单位的工作量、人员、资产等数据资料制定。

第十六条 根据基本支出的特点，对政府预算支出“目”级科目进行合理调整、归并，形成若干基本支出定额项目。

基本支出定额项目包括人员经费、社会保障费和公用经费3部分。

人员经费定额项目包括：基本工资、津贴及奖金、助学金等。

社会保障费定额项目包括：离退休经费（养老保险金）、医疗保险金、失业保险金、住房公积金等。

公用经费定额项目包括：办公费、印刷费、水电费、邮电费、取暖费、交通费、差旅费、会议费、培训费、就业补助费、招待费、福利费、劳务费、租赁费、物业管理费、维修费、专用材料费、办公设备购置费、图书资料购置费、其他费用等。

第十七条 对基本支出预算的人员经费、社会保障费按照政策标准逐人核定，分别从不同资金来源安排。

行政机关、财政全额拨款的事业单位人员经费按单位编制内实有人员和国家规定的工资、津贴及奖金标准据实编列。

定额补助单位的定额补助费按编制内实有人员和确定的定额补助标准计算编列，其不足部分由单位自行解决。

财政补助的助学金按各类学生人数、国家规定的补助标准和享受比例计算编列，分别从不同资金来源安排。

对工资调标、晋档晋级、增人增资、减人减资等调整，由市财政局预算处在年初安排预算时统一测算并预留资金。

第十八条 住房公积金支出预算的编制。财政负担的住房公积金，按照国家政策规定，分别从不同资金来源安排。

第十九条 基本医疗保险金预算的编制。按照国家政策规定，分别从不同资金来源安排。国家公务员享受国家规定的医疗补助标准按市政府有关文件规定安排。

第二十条 失业保险金预算的编制。按照国家政策规定，分别从不同资金来源安排。

第二十一条 离退休经费预算按照国家及我市现行的有关政策规定，分别从不同资金来源安排。

第二十二条 公用经费预算的编制。按市级各部门分类分档定额标准和编制数核定，分别从不同资金来源安排。



第四章 项目支出预算编制



第二十三条 项目支出是行政事业单位在基本支出之外为完成其特定行政任务和事业发展目标所发生的支出。

第二十四条 项目支出预算要科学论证、合理排序；项目要从备选项目库中挑选。

项目库是指由市财政局和市级各部门设立的对申请预算的项目进行规范化、程序化管理的数据库系统，包括市财政局设立的项目库和市级各部门设立的项目库。

列入项目库的项目实行滚动管理，项目分为上年延续项目、上年结转备选项目和当年新增项目。

上年延续项目是指以前年度财政预算批复确认的本年度预算中继续安排的项目；

上年结转备选项目是指上年度财政预算未安排、供本年度财政预算选择安排的项目；

当年新增项目是指本年度新增的供财政预算选择安排的项目。

第二十五条 项目支出预算的编制按照全市国民经济和社会事业发展计划，以及部门短期、中长期规划和当年工作重点，确定项目支出，视市级财力状况，在分析评估的基础上，按轻重缓急，分项目提出不同资金来源安排意见。用于市本级的支出核定到具体支出项目和预算执行单位；用于补助县(市)区的支出核定到具体支出项目和县(市)区。

第二十六条 政府采购预算的编制。在编制部门预算时，市级各部门应将公用经费预算及项目支出预算中所有能够实行政府采购的项目，根据市财政局公布的《政府采购目录》中规定的货物、服务和工程采购项目，按照采购品目和数量、单价单独编列政府采购预算。



第五章 部门预算的编报程序



第二十七条 每年初，市财政局根据市政府编制地方财政预算的精神，制定编制部门预算的具体方案。

第二十八条 市级各部门按统一要求向其所属预算单位部署部门预算编制工作。从基层单位开始，经过筛选、审核、汇总，汇编成部门预算内外收支建议计划，报送市财政局有关业务处室。

第二十九条 市财政局有关业务处室按照职责分工，对市级各部门报送的基本支出预算和项目支出预算进行审查论证，提出意见并按轻重缓急排出项目顺序，报预算处审核汇总。

市财政局有关业务处室和预算处对市级各部门报送的基本支出预算基础数据和相关资料进行审核。对项目支出预算的审核要做到：项目单位是否属于市级财政预算单位；申请项目的立项依据是否真实可靠，项目预算是否合理；项目是否符合财政资金支持的方向和范围；是否属于本部门行政工作和事业发展需要安排的项目；有没有明确的项目目标、组织实施计划和科学合理的项目预算，并经过充分的研究和论证。

第三十条 市财政局对市级各部门申报的项目进行审核后，对符合条件的项目，经商市级各部门后，排序纳入市财政局项目库。

第三十一条 对预算数额较大或者专业技术复杂的项目，市财政局和市级各部门可以组织专家或者委托中介机构进行评审。

第三十二条 市财政局预算处根据测算的下年度财政预算收支总盘子，将汇总的部门预算进行综合平衡，提出预算支出限额，与有关业务处室协商后，汇总形成市本级财政预算收支草案报局长办公会审定。

第三十三条 市本级财政预算收支草案报市政府批准后，提交市人民代表大会审议。市人民代表大会批准后形成市本级正式预算。

第三十四条 市本级财政收支预算草案经市人民代表大会批准后，由市财政局预算处于15日内，将部门预算批复到市级各部门，并转至市财政局国库处、有关业务处室和市政府财政监督办公室、市政府采购办公室。市级各部门在市财政局批复部门预算后10日内，批复到基层单位，并抄送市财政局有关业务处室备案，不得搞二次预算调整。



第六章 部门预算执行



第三十五条 市财政局负责部门预算资金的拨付和执行情况的监督。

第三十六条 市级各部门负责本部门预算的执行并对所属单位预算的执行情况进行监督。市级各部门要完善财务管理制度，加强会计核算，按照财政拨付资金的指定用途，分别核算基本支出、项目支出。项目支出要按具体项目逐项登记，单独核算。

市人民代表大会批准当年财政预算前，为保证市级各部门资金正常需要，由市财政局参照全年部门预算控制数和上年同期执行情况安排支出。

第三十七条 基本支出预算的执行。市财政局有关业务处室在部门预算批复后7个工作日内，编制“郑州市市级预算拨款全年分月计划表”，报主管局长批准后，送国库处或市预算外资金管理局会计科，并抄送市级各部门。市财政局国库处或市预算外资金管理局会计科按计划在每月初5个工作日内，将资金足额拨付市级各部门。

财政资金拨付分为集中支付和分散支付两种形式。财政统发工资的行政事业单位的人员经费，实行集中支付，由市财政局国库处拨入统发工资专户，通过代发银行进入个人账户。未实行财政统发工资单位的基本支出和已实行财政统发单位扣除人员经费的基本支出实行分散支付。

第三十八条 项目支出预算的执行。由市级各部门根据市财政局批复的部门预算，结合本部门实际用款情况，填制“郑州市市级财政拨款通知书”，送市财政局有关业务处室。市财政局有关业务处室进行审核或深入到市级各部门进行项目考察，提出意见，报主管局长批准后，送国库处或市预算外资金管理局会计科执行。市财政局国库处或市预算外资金管理局会计科对“郑州市市级财政拨款通知书”及必要的原始依据进行审核，并将项目支出与部门预算一一核对无误后，方可办理拨款。如果填列数据或依据有误，市财政局有关业务处室需在原拨款申请书上更正，加盖经办人和处室印鉴，并报经主管局长再次审批。如果项目支出与部门预算项目不一致，则不予办理。

项目支出的审批、拨付额度较小，能一次完成的，原则上一次性拨付；额度较大的，原则上一月审批拨付一次。

粮食风险基金、扶贫资金等专项资金，经市财政局有关业务处室审核，主管局长批准后，送国库处执行，由国库处拨入有关财政专户，封闭运行，拨付到用款县（市）区和项目单位。

第三十九条 市财政局有关业务处室要严格按照《中华人民共和国政府采购法》和市财政局颁布的《政府采购目录》规定，属于政府采购范围的项目资金必须实行政府采购，将资金直接拨付到供应商。

市财政局有关业务处室要在政府采购结束后3个工作日内，向国库处或市预算外资金管理局会计科、市政府采购办公室、相关部门提供“单位政府采购入账通知书”，国库处或市预算外资金管理局会计科、相关部门据此进行账务处理。

第四十条 收入退库、退税的执行。由市级各部门根据部门预算、收入缴库进度（退税的应根据有关部门意见）提出退库申请，报市财政局有关业务处室审核，经主管局长批准后，由国库处或市预算外资金管理局会计科执行。

第四十一条 部门预算资金结余管理。属于基本支出预算结余，结余留财政平衡预算；属于项目支出预算结余且留财政的，由市级各部门提出申请，商市财政局有关业务处室在财政备选项目库内，选择项目重新安排；如果是结余到部门的，必须报经财政部门批准，专项用于单位备选项目，部门不得擅自使用。

第四十二条 下达县(市)区的项目支出，以指标文件形式下达。由市财政局有关业务处室或部门拟文，经预算处会签后报业务处室主管局长审定签发，统一编“郑财预”文号下达。指标文件中使用的支出科目要严格按照《政府预算收支科目》规定执行。指标单位为万元，可保留一位小数。

市财政局有关业务处室要将省、市指标文件及时送达预算处，预算处根据指标文件调整支出指标，同时，开具“郑州市市级财政支出调整通知书”送国库处和有关业务处室，国库处审核确认后执行；有关业务处室应及时将“郑州市市级财政支出调整通知书”转达市级各部门，有关业务处室、市级各部门据此调整支出预算；预算处依据指标文件与省财政厅、县（市）区财政局进行对账，国库处依据“郑州市市级财政支出调整通知书”和指标文件调度资金。

凡追加县（市）区的指标，以指标文件形式下达，不得将资金拨付市财政局有关业务处室或市级各部门（省财政厅直拨现金专款除外）。

第四十三条 市财政补助各县（市）区财政的资金，由市财政局根据核定的对各县（市）区财政的体制补助（或上解）、专项补助和其他补助指标等，并视市级国库库款情况，将资金拨付到各县（市）区财政在辖区人民银行中心支行或指定银行开设的存款账户。

第四十四条 按照《财政总预算会计制度》的规定，各项财政当年应拨、应退款项，一般截止到12月25日，逾期不再办理。

第四十五条 市财政局根据银行支出回单和留存的“郑州市市级财政拨款通知书”，做相关的账务处理，并做到日清月结。



第七章 预算调整



第四十六条 预算调整包括预算内外资金基本支出预算和项目支出预算的调整。

第四十七条 基本支出预算调整主要指国家、省、市政府出台的调资政策、正常工资晋档晋级、增人增资、减人减资等的人员经费、社会保障费调整，以及市级各部门编制变化所需公用经费的调整等。

第四十八条 基本支出预算调整。由有关部门提出申请，附有关基础数据和原始资料报市财政局有关业务处室审核后，由预算处或市预算外资金管理局会计科进行复审，并开具“郑州市市级财政支出调整通知书”，送国库处、有关业务处室；有关业务处室及时将“郑州市市级财政支出调整通知书”转达市级各部门，有关业务处室、市级各部门据此调整支出预算。

第四十九条 项目支出预算调整包括预算内外资金项目之间、科目之间、追加或追减预算调整。

第五十条 项目之间、科目之间变动调整。由有关部门提出申请，附有关基础数据和原始资料报市财政局有关业务处室审核，经主管局长批准后，由预算处或市预算外资金管理局会计科开具“郑州市市级财政支出调整通知书”，送国库处、有关业务处室；有关业务处室及时将“郑州市市级财政支出调整通知书”转达市级各部门，有关业务处室、市级各部门据此调整支出预算。

农业、教育、科技、社会保障资金的调减，需经市政府审查同意，报市人大常委会批准。

第五十一条 部门预算安排后，原则上不再追加。需新增项目支出的先在原有项目之间进行调整；调整程序比照第四十八条执行。

第五十二条 部门预算执行中确需追加的，报市政府批准后执行；调整程序比照第四十八条执行。

第五十三条 超短收预算调整。当年预算内有超收财力的，应重点用于社会公益事业、教育、科技、农业、社会保障等方面的支出，优先解决财政项目库中的备选项目。

超收预算调整。根据有关部门提出的申请，市财政局有关业务处室审核，报预算处汇总，经局长批准后，报市政府审定，提交市人民代表大会常务委员会批准后，由预算处调整支出指标，开具“郑州市市级财政支出调整通知书”送国库处、有关业务处室；有关业务处室及时将“郑州市市级财政支出调整通知书”转达市级各部门，有关业务处室、市级各部门据此调整支出预算。

短收预算调整。当年预算收入短收的，市财政局预算处要及时向有关业务处室通报短收情况，提出调减的金额，有关业务处室协商有关部门确定调减项目、金额，报主管局长批准后送预算处，预算处开具“郑州市市级财政支出调整通知书”送国库处、有关业务处室；有关业务处室及时将“郑州市市级财政支出调整通知书”转达市级各部门，有关业务处室、市级各部门据此调整支出预算。

第五十四条 当年财政专户资金有超收的，优先解决项目库中的备选项目。超收安排资金动用程序：市级有关部门提出申请，填制“非税收入计划调整审批表”，报市财政局有关业务处室审核，经局长批准，报市预算外资金管理局会计科，由市预算外资金管理局会计科开具“郑州市市级财政支出调整通知书”送有关业务处室；有关业务处室及时将“郑州市市级财政支出调整通知书”转达市级各部门，有关业务处室、市级各部门据此调整支出预算。

当年财政专户资金短收的，市预算外资金管理局会计科先向市财政局有关业务处室通报短收情况，提出调减金额，有关业务处室协商有关部门确定调减项目、金额，部门填制“非税收入计划调整审批表”，报市财政局有关业务处室审核，经局长批准，由市预算外资金管理局会计科开具“郑州市市级财政支出调整通知书”，送有关业务处室；有关业务处室及时将“郑州市市级财政支出调整通知书”转达市级各部门，有关业务处室、市级部门据此调整支出预算。

第五十五条 市财政局有关业务处室对部门提出的部门预算调整按规定程序报批后及时办理。



第八章 对账和决算



第五十六条 市财政局有关业务处室要认真作好市级部门预算备查账登记、核算工作。

第五十七条 市级各部门应按照《事业单位会计制度》和《行政单位会计制度》有关规定及时报送财务报表。

第五十八条 市财政局与市级预算单位建立定期对账制度。每季度终了10日内及每年11月10日前、12月10日前，市级各部门要与市财政局有关业务处室进行对账。

市财政局有关业务处室与国库处、市预算外资金管理局会计科就年度预算指标、财政拨款定期进行对账。

市财政局国库处与预算处每月就年度预算指标进行对账。

市级各部门未按要求报送报表和进行对账的，市财政局有权停拨或缓拨经费。

第五十九条 市级各部门负责本部门决算工作。

市财政局有关业务处室负责审核汇总市级各部门决算工作。

市财政局统计评价处负责审核汇总市直行政事业单位决算。

市财政局国库处负责编制市本级财政总决算，审核汇总全市财政总决算。

市财政局预算处负责财政总决算结算事项。

市财政局预算处、国库处、统计评价处、有关业务处室和市预算外资金管理局会计科要按规定要求相互提供市直行政事业单位决算、市本级及全市财政总决算的相关资料。

第六十条 市级财政决算的编制要坚持自下而上、逐级汇总的原则，不能以领代报、以估代编。

第六十一条 年度终了，市财政局有关业务处室应在认真清理、对账的基础上，组织编制市级部门决算。全套决算报表及有关分析说明材料，按统计评价处总体要求及时报送。



第九章 监 督



第六十二条 市财政局、市审计局负责对部门预算的监督检查，并接受市人大常委会的监督。

第六十三条 市财政局要加强财政支出监督管理，建立效益考核评估体系，管好用好各项财政资金，促进支出结构优化，提高资金使用效益，保证会计信息的真实、准确、完整。

第六十四条 市财政局有关业务处室要加强对部门预算的日常监督，认真落实“收支两条线”规定，监督各单位非税收入足额征收，及时上缴；对基本支出和项目支出进行跟踪问效，重点加强对项目支出的监督，从项目的立项、考察、论证、预算的编制、执行、竣工和验收进行不间断的监督和检查，进行绩效分析。

第六十五条 市政府财政监督办公室要加大对重点资金监督检查，对部门预算实施事前、事中、事后全方位监督。要对部门预算的编制是否合理、市财政局有关业务处室项目支出审批是否合理、单位是否按规定方向使用资金、是否挪用资金等进行监督检查。

第六十六条 市级各部门要加强部门预算执行的管理，制定全年用款计划，建立健全内部财务制度和审批制度，专款专用，提高资金使用效益。

第六十七条 对于违反预算管理规定，支出预算编制不合规、不真实、不准确、虚报冒领，骗取或者挤占、截留、挪用财政资金的，由市财政局调整预算项目、金额，追缴财政资金，或减少拨付相应额度的财政资金。



第十章 附 则



第六十八条 本办法由市财政局预算处、国库处负责解释。

第六十九条 本办法自发布之日起施行。以前有关规定与本办法有抵触的，以本办法为准。