从《律师法》的修改谈职务犯罪初查制度的侦查化改革

作者：李松林 王维新

[摘要] 新修订的《律师法》实施对刑事司法制度改革的推动成为一大亮点。在此背景下，检察机关职务犯罪办案活动中的初查制度也受到相应影响。初查制度有其必要价值，但是新《律师法》的实施可能会给检察机关的办案工作带来一些不利的影响，特别是给检察机关打击职务犯罪带来一些阻力。因此，建议以《律师法》的修改为契机，顺势改革初查制度，将初查活动纳入侦查程序，实现初查的侦查化，以此推动刑事司法改革。
[关键词] 职务犯罪；初查制度；律师法


最新修订过的《律师法》于2008年6月1日开始实施，该法在保障律师权利，促进犯罪嫌疑人和被告人权利的保护方面都超越了原有法律规范的束缚，对我国刑事司法改革产生了推动作用，因而赢得了普遍的赞誉。在新《律师法》中，律师介入侦查阶段的深度和广度前所未有地加大，特别是该法第33条规定的：“犯罪嫌疑人被侦查机关第一次讯问或者采取强制措施之日起，受委托的律师凭律师执业证书、律师事务所证明和委托书或者法律援助公函，有权会见犯罪嫌疑人、被告人并了解有关案件情况。律师会见犯罪嫌疑人、被告人，不被监听”给检察机关侦查工作的开展带来了一定的挑战。因此，本文在《律师法》修订的背景下，对我国职务犯罪初查制度展开一些论述，特别是分析如何实现制度上的转换，使侦查工作既能够满足新《律师法》的要求，同时又不至于妨碍检察机关法定职权的行使，实现各方利益的平衡，共同推动我国刑事司法制度的进步。
一、职务犯罪初查制度概述
职务犯罪初查制度是我国司法机关的独创，该制度起源于检察机关的办案实践，但是已经为规范性文件所吸收，而成为一项制度。1998年最高人民检察院《人民检察院刑事诉讼规则 》中规定：“侦查部门对举报中心移交举报的线索进行审查后，认为需要初查的，应当报检察长或者检察委员会决定。”此外，1999年最高人民检察院《关于检察机关反贪污贿赂工作若干问题的决定 》中规定“初查是检察机关对案件线索在立案前依法进行的审查，包括必要的调查。”从中我们可以看出，第一、初查制度确实存在于我国刑事司法活动中，而且是一项制度，在检察机关的工作中发挥着重要的作用；第二、初查并不是一项法定程序，只存在于上述低位阶的规范性文件中。[1]
笔者认为，初查制度出现的原因有以下几点：
第一、满足侦查程序的需要。初查可以获得一些重要的线索，这些线索对于后续的立案侦查活动有着重要作用，因此，初查程序的存在可以满足检察机关办案的需要，对于打击职务犯罪具有重要的意义。
第二、弥补了刑事诉讼法的缺憾。职务犯罪的侦查工作与普通犯罪不同，存在很多特殊性，但是刑事诉讼法并没有突出职务犯罪侦查的这些特殊性，造成了检察机关在办案过程中无法掌握足够的信息和线索，不利于开展职务犯罪的侦查工作。因此，初查制度的出现是对刑事诉讼法的必要补充，具有一定的制度价值。正是基于这个理由，笔者认为初查制度应该为刑事诉讼法所吸收。
在新《律师法》实施的背景下，律师能够以前所未有的广度和深度介入检察机关的侦查活动，显然这给检察机关的工作带来了很大的挑战。职务犯罪的涉及面、重要性等均不是普通刑事案件所能比，这类案件甚至还会涉及到国家秘密，因此，在新《律师法》实施的背景下，检察机关的初查制度必须寻求某种变革，以更快、更精准的手段打击职务犯罪，维护人民利益和法律的尊严。[2]
二、新《律师法》带来的压力及职务犯罪办案的可行路径
（一）新《律师法》对职务犯罪办案形成的压力
新《律师法》颇受赞誉的一点就是该法第33条的规定，其具体内容是：“犯罪嫌疑人被侦查机关第一次讯问或者采取强制措施之日起，受委托的律师凭律师执业证书、律师事务所证明和委托书或者法律援助公函，有权会见犯罪嫌疑人、被告人并了解有关案件情况。律师会见犯罪嫌疑人、被告人，不被监听。”此外，新《律师法》还赋予了律师更为广泛的调查权利，使之能够与检察机关相抗衡，这也对检察机关的工作带来了挑战。
从法学原理的角度来说，新《律师法》所构建的制度是法律进步的表现。但是从司法实践来看，这一制度安排对检察机关形成一定的压力，不利于检察机关搜集更多的证据以顺利开展侦查工作，使检察机关在打击职务犯罪的过程中显得较为被动，甚至有可能失去打击犯罪的良好时机。新《律师法》的规定无可非议，其本身是法治进步的体现，但是检察机关必须在现行法律制度框架内，寻求可行的路径，变革工作方法，以切实履行法律赋予的职责。
（二）检察机关在新《律师法》背景下的办案路径选择
为了应对新法的挑战，同时为了职务犯罪活动的顺利展开，笔者认为检察机关在职务犯罪办案过程中可行的路径就是尽量将办案的重心前移，适当突出初查程序的地位。具体而言，就是将侦查程序中所要完成的工作尽量前移至初查阶段，这样不但可以化解新《律师法》对侦查工作的一些挑战，还可以很好地推动职务犯罪办案程序的进行，实现法律赋予检察机关的司法职能。为了实现这一目的，笔者对检察机关在新《律师法》背景下的办案方法作出如下建议：
第一、加强情报信息的管理
在新《律师法》实施的背景下，检察机关在侦查活动中的权力受到一定的限制，因此检察机关必须改变原有的工作方法，特别是应该加强初查程序中的情报信息管理，建立一整套长效的、科学的情报信息管理机制。具体而言，检察机关不能过度依赖于侦查阶段对信息的获取，而是应该主动出击，动态管理情报信息，特别是应该有专门的情报管理人员，定期整理相关信息，并且向相关领导通报，寻求对策。
第二、重视初查制度的地位和作用。
初查制度由于其非法定性曾经遭受一些非议，但是在新《律师法》背景下，其对打击职务犯罪的重要性日益突出。因此，检察机关应该重视初查制度、善于利用初查制度。此外，立法机关也应该发现初查制度的价值，在我国尚没有专门立法针对职务犯罪的侦查程序的前提下，可以使刑事诉讼法吸纳初查程序，实现初查制度侦查化。
三、职务犯罪初查制度的侦查化变革
（一）初查程序侦查化的原因
职务犯罪办案活动的重心前移至初查，有利于职务犯罪检察机关的工作，但是不难看到，初查程序目前还不是一项法定的程序，只能说是检察机关内部办案的流程。[3]因此，笔者的观点是，职务犯罪初查制度应该尽快侦查化，使之真正成为侦查程序的一部分，使之法定化、程序化。其理由有如下几点：
第一、初查程序有其独立价值。
笔者认为，初查程序有其独立的价值，因此，初查程序有存在的必要，不能废除，这一点上文已经有所论述。关键是如何提升初查程序的法律位阶，使之成为一种法定的程序，发挥其在职务犯罪办案活动中的独特作用。
第二、初查本身就具有侦查内涵。
立案前的初查和立案后的侦查在本质上并无区别，均均有侦查的性质，唯一不同的是两者分属“立案”前后。因此，既然初查在性质上属于侦查，不如将初查侦查化，以实现初查程序的法律化、程序化、规范化。[4]
第三、法治理念本身的要求。
在法治理念中，任何权力的运行必须被纳入法律所设定的运行轨道，以实现法律对权力的监督和控制。目前的初查制度属于“任意侦查”，缺乏程序化色彩，缺少外部监督，因此与法治理念相背离，不利于法治事业的开展。
（二）初查程序侦查化的具体路径
初查程序侦查化并不就是仅仅将初查纳入刑事诉讼法，相反，初查程序的侦查化涉及职务犯罪侦查制度的根本架构问题，也涉及职务犯罪办案活动的根本理念。笔者认为，欲实现职务犯罪初查制度的侦查化，必须做到以下几点：
第一、赋予检察机关在初查中以一定的侦查权力。
初查程序的侦查化，事实上就是以侦查程序来适当改造初查程序，使检察机关能够有足够的权限来应对职务犯罪。笔者的观点是，我国的初查程序本身并不存在问题，只是由于我国职务犯罪立案制度的相关缺陷造成了初查程序的应有价值和功能得不到正确发挥。因此，笔者的建议是，初查制度应该转变为初步侦查程序，一方面该程序应该为刑事诉讼法所确认；另一方面，初步侦查程序主要实现的目标是信息和线索的搜集、分析；在此，法律应该赋予检察机关一定的权力，使之能够以询问、查询、勘验、鉴定等任意侦查措施。
第二、善于利用初查程序，赢得办案主动权
笔者认为，检察机关通过选择恰当的办案方式，可以有效消解新《律师法》带来的压力。因此，在遵守法律规定的前提下，检察机关应该在把握职务犯罪特点的前提下，选择有利于检察机关的办案手段，来实现打击职务犯罪的目的。具体而言，在初查程序中，检察机关应该尽量采取不惊动犯罪嫌疑人的方法，来掌握第一手的信息，直接为后续的正式侦查工作特别是其中的调查取证工作做好铺垫，尽量将可行的工作置于初查程序中完成，以此取得办案过程中的主动权。
第三、重视初次讯问的时机性和技巧性
在新《律师法》实施背景下，初次讯问是一个重要的时间点，初次讯问的时间点直接关系到律师的介入时间，因此检察机关办案人员必须高度重视之。[5]笔者在通过对司法实务工作的研习和理解后认为，检查机关在办理职务犯罪案件过程中，应该在切实掌握详尽信息后再实施初次询问，否则可能对办案进行带了不利的影响，也可能使检察机关进一步限于不利的局面，从而延误了打击犯罪的最佳时间。
此外，除了重视初次讯问的时机外，还应该注重初次讯问的技巧。由于初次讯问后，律师有可能会介入，因此检察机关在初次讯问的过程中，应该尽量获得与案件有关的关键性信息，为后续的侦查工作做好准备。当然，初次讯问并非本文所要阐述的重点，初次讯问标志着初查工作的结束，因此本文对初次讯问的问题不作赘述。
总而言之，职务犯罪办案过程中的初查制度在打击违法犯罪方面发挥了重要的作用，但是其一直缺乏规范化、程序化，无法发挥正常的功能，甚至产生一些负面效应。新《律师法》的实施使这个问题逐渐浮出水面，并且广为关注。本文认为，新《律师法》在给检察机关带来压力的同时，也带来了制度变革的机遇，我国应该以此为契机，进一步推动刑事司法改革，在职务犯罪侦查领域，就应该实现初查的侦查化，以此丰富和完善职务犯罪侦查制度，使职务犯罪侦查工作得以顺利开展。

参考文献：
[1]韩东成．新《律师法》与现代刑事司法理念的契合及对现行刑诉法的超越——以新《律师法》对律师权利的修改为视角[J]．法治研究．2008（5）
[2]夏莲翠．新旧《律师法》系统研究[J]．法治研究．2008（2）
[3]李超．胡绍宝．论职务犯罪初查的归位[J]．四川行政学院学报．2007（5）
[4]赵志．刑事立案若干问题探讨[J]．人民检察．2000（4）：11
吉林省长春市人大


长春市献血条例

第一条 为动员和组织公民献血，保证医疗临床用血需要和安全，保障献血者和用血者身体健康，发扬人道主义精神，促进社会主义物质文明和精神文明建设，根据《中华人民共和国献血法》和有关法律、法规规定，结合本市实际，制定本条例。

第二条 本条例适用于本市行政区域内的献血及采血、供血、医疗临床用血。

第三条 本市实行无偿献血制度。

提倡十八周岁至五十五周岁的健康公民自愿献血。

第四条 市、县（市）、区人民政府领导本行政区域内的献血工作，负责制定和下达年度献血计划，保证献血工作经费，统一规划、组织、协调有关部门共同做好献血工作，对在无偿献血工作中做出显著成绩的单位和个人给予表彰和奖励。

上级人民政府对下一级人民政府的献血工作实行目标管理，并进行监督考核。

各级红十字会依法参与，推动献血工作。

第五条 市、县（市）、双阳区人民政府卫生行政部门监督管理本行政区域内的献血及采血、供血、医疗临床用血工作。其具体职责是：

（一）拟定本级人民政府年度献血计划；

（二）负责对血站的监督管理；

（三）负责对医疗机构临床用血的监督管理；

（四）负责血液调剂。

市、县（市）、区人民政府献血工作领导小组办公室（以下简称献血办）负责本行政区域内宣传、动员、组织公民献血和血液管理的日常工作。

第六条 新闻媒介应当开展献血的社会公益性宣传，普及献血法律、法规和血液科学知识。

第七条 市人民政府的年度献血计划下达到各城区（双阳区除外）、各开发区和中直、省直、外地驻我市单位、市属单位。

县（市）、双阳区人民政府的年度献血计划直接下达到各乡（镇）、街道办事处和本行政区域内的单位。

第八条 各城区（双阳区除外）人民政府应当根据市人民政府下达的年度献血计划，制定本行政区域的年度献血实施计划，下达到乡（镇）人民政府、街道办事处和所属单位。

第九条 现役军人献血的动员和组织工作，由市人民政府会同驻长部队按照国家有关规定提出具体办法。

第十条 各单位应当宣传、动员和组织本单位健康适龄公民参加献血，保证本单位年度献血计划的完成。

乡（镇）人民政府、街道办事处应当宣传、动员和组织本

辖区内无工作单位的健康适龄公民（包括个体工商户）参加献血。村民委员会、居民委员会应当配合乡（镇）人民政府和街道办事处做好献血工作。

公民可以参加单位组织的献血，也可以到血站或者其设立的采血点献血。

第十一条 血站是依法设立的从事采集、提供医疗临床用血的机构，是不以营利为目的的公益性组织。

血站必须在核定的范围内从事采血、供血活动。血站应当为献血者提供安全、卫生、便利的条件。

第十二条 市、县（市）、区人民政府应当在交通便利、人流集中地点设立流动采血车或者固定采血点，为献血者提供便利的条件。

第十三条 血站对献血者每次采集血液量一般为200毫升，最多不得超过400毫升，两次采集间隔期不得少于6个月。

第十四条 血站对献血者发给国务院卫生行政部门制作的《无偿献血证》。

献血办对完成年度献血计划的单位发给市卫生行政部门制作的《完成无偿献血计划证书》，对未完成年度献血计划的单位，下达限期完成献血计划通知书。

第十五条 血站和医疗机构必须严格按照有关法律、法规和技术规范从事采血、供血和医疗临床用血的规定，保证血液质量和单位数量，不得将不符合国家规定标准的血液用于患者。

第十六条 禁止下列行为：

（一）非法从事采血、供血活动；

（二）非法组织他人出卖血液；

（三）雇佣他人冒名献血；

（四）血站、医疗机构出售无偿献血的血液；

（五）冒用、借用、租用他人献血证件。

第十七条 本市实行公民个人储血、家庭成员互助、所在单位互助和社会援助相结合的用血制度。

第十八条 公民医疗临床用血时，医疗机构按照国家规定的标准，收取血液的采集、储存、分离、检验等费用。

第十九条 献血者本人在无偿献血后5年内需要医疗临床用血的，享受免费用血，5年后终身享受与其献血量等量的免费用血。

献血者无偿献血累计达到600毫升的，本人终身享受免费医疗临床用血。

第二十条 任何单位和个人不得为献血者和用血者提供虚假证明。

第二十一条 违反本条例第十一条第二款、第十五条规定之一的，由卫生行政部门责令改正，给献血者或者患者健康造成损害的，应当依法予以赔偿，并依照有关规定，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第二十二条 违反本条例第十六条规定，由卫生行政部门按照下列规定给予处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

（一）非法从事采血、供血活动的，没收违法所得，并处以100000元罚款；

（二）组织他人出卖血液的，没收违法所得，并处以10000元以上30000元以下罚款；

（三）血站、医疗机构出售无偿献血的血液处以60000元以上80000元以下罚款；

（四）冒用、借用、租用他人献血证件的，视情节轻重，予以警告，并处以300元以上1000元以下的罚款。

第二十三条 违反本条例第二十条规定的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员由有关部门依法给予行政处分。

第二十四条 卫生行政部门及其工作人员在献血、用血和管理工作中，玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，由其所在单位或者上级主管部门依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第二十五条 当事人对行政处罚不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。当事人不履行行政处罚决定，又不申请行政复议和提起行政诉讼的，由做出处罚的行政机关申请人民法院强制执行。

第二十六条 本条例自2003年1月1日起施行。