国有股流通的法律思考

胡银月


摘要：我国股市上所流通的股份为社会公众股，依据股份同股同权，同股同利的理论，国有股与公众股应该没有什么不同，但由于我国过去的计划经济导致了国有股的不流通。随着社会的发展及股份有限公司的完善，社会各界对国有股流通的呼声越来越大。国有股是不是需要流通，其流通有何利与弊，以及怎样进行流通等一系列问题随之出现。本文拟对上述问题进行简要的探讨与分析。
关键词：国有股，流通

一、国有股要不要流通
我国国有企业在股份制改造中，形成国家股、法人股、内部职工股、社会公众股。国有股
是国家股与国有法人股的总称。
由于计划经济体制的影响，人们担心国有股流通会造成股权私有化，动摇公有制的主体地位；担心国家对关键部门和重要行业丧失控制权，难以确保国家在国防、高技术、基础产业和某些支柱产业中的控股地位，因此国家对国有股的控制非常严格。其实国有股流通并不等于将国有股全线卖出，国家可以根据需要科学地确定在不同行业中的持股比例，将有些企业或行业的股份卖出，对另一些企业或行业不但不卖出，反而追加投资，增加持股比例。 国有股转让就短期和表面来看可能是国有资本所占领地的缩小和实物形态国有资产的减少，但从长远和根本上看，这种转让以及由此引发的国有资本结构重组将会减少低效和无效投资，淘汰劣质企业，从而大幅度提高国有经济的运行效率，加之转让所得货币资金的再投入，国有经济主导地位将得到巩固和提高。
由于国有股不流通，引发了一系列的弊端：
不利于构建、完善产权制度和治理结构。我国发展证券市场不但要解决国有企业的融资问题，更重要的是借助资本市场，改革国有企业的经营机制，进而构建和完善国有企业的产权制度和治理结构。 如果上市公司国有股比重过高，股权过于集中，则无法形成多元主体的制衡机制，国家作为企业最大股东，理所当然拥有管理层的选择权，这样上市公司管理层与一般国有企业管理层形成机制基本相同。由此，我国绝大多数上市公司的机制并未转变，仍沿袭原来国有企业的管理方式。这种上市公司不仅没有减少原有模式的行政管理成本，相反由于地方财政、上级主管部门、国有资产管理部门和政府间的利益关系更加纠缠不清，加大了协调成本。只有国有股比例降低，上市公司才有可能构建和完善产权制度和治理结构。
不利于国有资产的优化组合与社会资源的有效配置。国有股不能流通，实际上固化了大量的生产要素，使企业无法根据市场的变化、产业的兴衰和技术进步等，适时地进行资产重组和转移。资源只有在流动的条件下才能实现优化配置，因为资源的初始配置不可能是最优的。即便是最优的，由于科学技术的发展、管理水平的提高和需求结构的变化也会变得不合理。我国的产业结构是在建国以后按苏联模式建立起来的，大多数国有企业的资产和设备都在低效率运转，有的甚至长期闲置，这是资源的巨大浪费。因此，盘活存量资产、实现资源优化配置是我国经济增长从粗放型过渡到集约型的关键所在，而盘活存量离不开流动。
不利于证券市场的健康发展。首先，国有股不流通给有一定资金实力的机构投资者带来“狂炒”，“恶炒”小盘股的条件和空间，使证券市场的运行机制出现扭曲，加剧了股市的震荡和波动。 其次，按流通股价格计算出的上市公司总市值只是帐面价值，并不能真正代表该公司的市场价值，因此股票市场的价格信息出现失真，作为国民经济晴雨表的功能被弱化。 第三，在国有股所占比重大的情况下，上市公司董事会不重视中小股东的权益，投资者无法行使“用手投票”的权利。经理层只注重配股筹资，很少现金分红，红利相对于银行利息少得可怜，股民购买股票只为买卖差价。因此股票市场的微观基础具有较大的投机性。
综上种种，国有股流通是必要的。

二、国有股权流通转让的立法现状
尽管我国《公司法》第143条、148条规定，股东持有的股份可以依法转让，国家授权投资
的机构可以依法转让其持有的股份，也可以购买其他股东持有的股份，但是由于人们担心国有股权的流转会造成国有资产在流通环节中流失，因而《公司法》一方面承认国有股权可以流通转让，但是这种国有股权的流通转让的审批权限、管理办法，使用的是授权性的弹性条款。而目前我国相关立法对国有股权转让和流通均采取回避办法，致使国有股权之流通转让一直停留在法理容许的范围内。从我国现有立法上分析，国有股权流转受到严格管制的立法模式没有改变。《公司法》颁布之后，我国出台的有关国有股权流转的规定大部分为国家国有资产管理局与中国证券管理委员会两部门的规章，不仅效力低，而且都以限制为主。1994 年4月4日国家国有资产管理局发出的《关于在上市公司送配送股时维护国家股权益的紧急通知》，指出国有股配股权益采用协议方式转让，配股权之转让权停留于一级市场。1994年11月3日，国资局与国家体改委发布的《股份有限公司国有股权管理暂行办法》第29条对国有股权的转让条件作了目的上、程序上的严格限制。《暂行办法》第29条规定，转让国家股权应以调整投资结构为主要目的；须遵从国家有关转让国家股的规定，由国家股持股单位提出申请，说明转让目的、转让收入的投向、转让数额、转让对象、转让方式和条件、转让定价、转让时间以及其他具体安排;且须报国有资产管理部门审批。其后国资局1994年12月1日发布的《关于对上市公司国家股配股及股权转让等有关问题的通知》指出：如转让上市公司国家股配股权或者以其他方式单方减少国家股份数量和比例，必须经过公司董事会拟定初步方案，国有资产管理部门审核。这实质是对国资局4月4日之通知的程序性充实，无实质内容的变化。1995年9月23日，国务院办公厅发出《转发国务院证券委员会关于暂停将上市公司国家股和法人股转让给外商的请示的通知》，对已经出现的少数上市公司转让国有股给外商的行为发布暂行禁令。1997年5月21日，国务院证券委、中国人民银行、国家经贸委《关于严禁国有企业和上市公司炒作股票的规定》的通知，禁止国有企业与上市公司炒作股票。1998年12月29日通过的《证券法》对于国有股转让未作具体规定，在股权流通转让方向也只有上市公司收购一节可以参考，而对于非上市公司只股权转让则因《证券法》本身的调整范围而不能企及。特别是《证券法》第76条规定“国有企业和国有资产控股的企业，不得炒作上市交易的股票”。对炒股行为的禁止，原旨在于制止国有投资者的证券投机行为，虽未禁止国有企业已持股为目的证券投资交易，但由于规范本身的不确定性，使其行为界限十分模糊，本身没有操作性。可以这样说，《证券法》本身对国有股权之转让无任何实质的、可行的独创性方案，表明我国立法对这一重要问题又一次采取回避的态度。 1999年9月中旬，中国证监会发出了《关于法人配售股票有关问题的通知》，规定国有企业、国有资产控股企业、上市公司所开立的账户，可用于配售股票，也可用于投资二级市场的股票，实则国有股权可以借助股票账户进入二级市场，国有股权进入二级市场有了明显松动，但是仍有诸多限制。从我国现行立法来看，国有股之流转尚无实践可行的操作规范和制度规则。

三、国有股流通对策
国有股流通应该法制化。第一，要制定全国性的统一立法。如前所述，已有法律、法规或是效力有限,或是过于原则、笼统、操作性差。比如，根据《公司法》的规定,股东转让其股份须在依法设立的证券交易所进行，但在禁止法人股和国家股在深沪两交易所上市交易的情况下，这条规定实际上是无法做到的。第二，协调现有立法与政策关于股权流通方面的矛盾。第三，协调不同法律效力层级的相关规定之间的矛盾。第四，尽早废除已经过时的法律，填补关于国有股流通方面的法律空白，以解决无法可依的情况。
国有股流通模式选择必须考虑以下因素。第一, 既要从股票的供给方面着手，即依据《证券法》规范股票的种类，也要从股票的投资者方面入手，即通过培育机构投资者的方式来实现其流通；既要从一级市场着手，也要从二级市场着手，视条件再设立一些区域性的证券交易所；既要依托现在的证券交易所来解决历史遗留问题，不拘泥于证券交易所。第二，要考虑我国资本市场的实际情况。我国资本市场还很不健全，国有股的流通方法必然要受制于该市场的发达程度。这些方法必须与资本市场的结构、资本量以及投资者的需求相适应。第三，考虑国有企业的组织形式。由于法律对于股份有限公司和有限责任公司及其他公司在股份流通方面有不同的规定，所以，其流通的程序和步骤也各异。
就当前我国的各种情况看，可以考虑让上市公司通过发行新股的办法，降低国有股的比例；将国有股向老股东配售；将国有股向上市公司管理层转让，而且要将这种机制与激励机制配套；将国有股向上市公司职工或集体转让，将其转为企业职工内部持股；建立一个国有资产流通转让的基金等方法。


河北省石家庄市人民政府


石家庄市人民政府关于印发《石家庄市城市房屋拆迁补偿评估管理规定》的通知
市政[2002]45号

各县（市）、区人民政府，市政府个部门，市属各单位：
《石家庄市城市房屋产前补偿平谷管理规定》已经市政府研究同意，现印发给你们，望遵照执行。
二00二年四月二十三日
石家庄市城市房屋拆迁补偿评估
管理规定
第一条为加强城市房屋拆迁补偿评估管理,规范城市房屋拆迁补偿评估行为,维护拆迁当事人的合法权益,保障建设项目顺利进行,根据国务院《城市房屋拆迁管理条例》及《石家庄市城市房屋拆迁管理实施办法》的有关规定,结合本市实际情况,制定本规定。
第二条本市长安、裕华、桥东、新华、桥西各区(包括高新技术产业开发区)内国有土地上实施房屋拆迁,并需对被拆迁人房屋及其附属物进行补偿评估的,适用本规定。
第三条石家庄市城市房屋拆迁主管部门负责城市房屋拆迁补偿评估工作的监督管理。
第四条具备房地产价格评估资质,并经城市房屋拆迁主管部门认定、公布的房地产评估机构(以下简称评估机构),方可从事房屋拆迁补偿评估业务。认定的评估机构必须具备下列条件:
(一)已取得二级以上《房地产价格评估机构资质证书》；
(二)近两年内未出现评估失误造成严重社会影响；
(三)城市房屋拆迁主管部门规定的其他条件。
第五条城市房屋拆迁主管部门对评估机构实行年度考评和认定制度。
第六条评估机构必须独立、客观、公正地对被评标的物进行评估。
第七条拆迁人依法取得《城市房屋拆迁许可证》方可委托评估。拆迁人应与被委托的评估机构签订书面委托合同。拆迁人应向评估机构提供拆迁许可证、拆迁红线图、被评标的物等有关文书资料,并协助评估机构开展现场勘察等工作。
第八条住宅房屋一般采取市场比较法评估;非住宅房屋一般采取收益还原法或市场比较法评估,并用成本法进行修正;附属物、构筑物、附着物一般采取成本法评估。
第九条住宅房屋的市场评估价,应根据被拆迁房屋新旧程度、权益状况、建筑结构形式、楼层、朝向等因素,对拆迁区域(位)的住宅房屋市场平均价格进行调整、修正确定。
第十条住宅房屋的平房、非单元式楼房附属设施补偿费,按拆迁同区域(位)普通单元式楼房的住宅房屋市场平均价格乘以房屋附属设施补偿系数再乘以被拆迁房屋建筑面积确定。
第十一条被拆迁住宅房屋在合法土地使用权面积内的规定容积率为0.65。小于规定容积率的,其多出部分的土地使用权面积,按拆迁同区域(位)住宅房屋(平房)市场平均价格的50%予以补偿。.
第十二条房屋拆迁区域(位)等级划分、住宅房屋市场平均价格和附属设施道补偿系数,由市城市房屋拆迁主管部门组啤织有关部门测定,经市政府批准后予以公布。
第十三条评估报告经注册估价师签字,并加盖评估机构公章后方可生效。评估机构有义务向拆迁当事人解释拆迁补偿评估的依据、选用的评估方法、评估结果产生过程等。
第十四条评估机构接受委托后,不.得转让受托的评估业务。拆迁补偿评估人员与拆迁人、被拆迁人或房屋承租人有利害关系的,应当回避。
第十五条评估机构按国家有关规定收取评估费。
第十六条拆迁当事人对评估结果有异议的,可在收到评估结果通知书之日起5日内向市房屋拆迁管理机构提出重新评估申请,由市房屋拆迁管理机构指定新的评估机构进行重新评估,并按重新评估结果补偿。重新评估费用,由申请人承担。拆迁当事人对重新评估结果仍有异议,达不成补偿协议的,按《石家庄市城市房屋拆迁管理实施办法》的规定予以裁决。
第十七条本规定由市城市房屋拆迁主管部门负责解释。
第十八条本规定自2002年5月20日起实施。