完善对人大代表的监督机制

樊晓周


内容摘要 本文从我国目前的立法状况和社会实际出发，对人大代表的权力监督的现状作了深入地分析，提出：人大代表在选举过程中缺乏有效的选民监督；人大代表在闭会期间的工作缺乏监督；对人大代表的罢免条件不够明确等观点。并根据分析结论，对完善人大代表的权力制约机制提出了一些设想，一是在人大代表的选举过程中要实行“公示制度”，对人大代表候选人要进行严格的资格审查；二是进一步明确人大代表的责任，尤其是闭会期间的工作考评制度；三是把罢免人大代表的条件具体化、程序化。通过加强对人大代表权力的监督，使人大代表产生较强的压力和动力，增强其责任感和危机感，更好地发挥人大代表代替人民管理国家和社会事务的作用，是我国的人民代表大会制度更加完善。

关键词 人大代表 公示制度 监督机制

人民代表大会制度作为我国的根本政治制度，体现了社会主义国家“一切权利属于人民”的根本准则，是实现我国人民当家作主的国体的可靠保证。近些年来，随着我国民主与法制的进一步健全，人民代表大会以及人大代表监督“一府两院”的作用越来越突出。但是，对于各级人民代表大会及其代表本身的监督机制却处于缺位状态，以至于出现部分人大代表并不能很好地代表人民的意志和利益，成为“开会代表”、“举手代表”，甚至出现部分人利用“人大代表”的特殊身份为自己的违法犯罪行为作掩护，损害人民群众的根本利益。
人大代表的一切权力来自于人民，只有把人大代表的权力置于人民的严格监督和控制之下，才能真正实现人民对国家以及社会事务的间接管理。但从目前的立法状况来看，各种法律、法规着重规定了各级人民代表大会的职权、组织方法以及人大代表的权利。对于“谁来监督、如何监督各级人大代表”的问题，立法上仅有一些原则性、笼统化的规定，缺乏具体的条件和可操作程序。这种立法上的缺位导致了部分人大代表成为无人可管的“超级权力者”，而人民的监督权利的实际上被架空，处于一种“有看法，没办法”的尴尬境地。
本文试图从立法状况和社会实际等方面分析人大代表权力监督的现状，进而提出一些完善人大代表权力监督粗浅设想，以此抛砖引玉，希望引起大家对此问题重视。
一、对人大代表权力监督的现状分析
1. 人大代表的选举过程中缺乏有效的监督。这种缺乏监督主要是指：一是在选举前，选民对于代表候选人缺乏必要的了解。虽然法律赋予选民可以联名推荐候选人的权利，但实践中，由于选民自身权利意识不强以及选民推荐代表候选人的具体措施不够明确，大多数的大人代表来自于各政党、人民团体推荐 。这些代表的参政议政能力如何、有无违法犯罪记录选民无从得知。对于代表候选人的介绍仅仅依靠候选人自己提供的书面材料，往往缺乏真实性。例如为了当选人大代表，桑粤春大肆渲染、编织其企业经济实力雄厚，结果如愿以偿，而桑粤春的真实面目却是一个集组织、领导黑社会性质组织，组织卖淫，强奸，非法储存枪支、弹药，贪污等14项罪名于一身的人民公敌 。二是对于代表候选人缺乏必要资格审查。诚然，公民只要没有被剥夺政治权利，都有选举权和被选举权，但是人大代表资格的赋予应该建立在公民对候选人的充分了解和信任的基础之上。现行的选举制度规定候选人确定之后，应当选举的5日之前公布，但并没有规定在公布的日期内选民有检举、监督的权利，更没有建立对候选人的调查机制。这使一些不法分子利用不正当的手段骗取人大代表的资格有了可乘之机。例如某市经济特区原管委会副主任、特区公安局副局长曹杰，集省、市、县、乡四级人大代表于一身，竟然是当地的黑社会组织头目 。那么，这样一个人是怎么能如何顺利地当选为四级人大代表？又如何代表选民的根本利益呢？
2. 对人大代表的责任设置模糊。尽管我国立法对于人大代表的权利在《宪法》和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民代表大会组织法》中有很多明确化的规定。但作为国家权力机关的组成人员，人大代表的权力具有职权性的特点，即该权力是在符合法定条件时必须行使，而不得放弃，否则构成“不作为”。但是我国在立法中并没有强调人大代表权力的这一特性，而且对人大代表的权利没有设定相应的法律责任。这主要表现在以下方面：一是人大代表的工作目标和分工不明确。现行的人大工作机制，对于非常务委员会成员的人大代表在工作上缺乏刚性的规定，仅仅对闭会期间代表活动时间的长短有一些概括性规定，如某省的《代表法》实施办法，规定县级以上人大代表在闭会期间的活动时间不得少于15日，乡镇人大代表在闭会期间活动时间不少于7日 ，而有的省规定则不得少于3日 。如此短的时间能做多少实际工作尚且不论，在这3日的时间里没有工作目标的要求或者工作量的要求，如何来保证这些人大代表能够反映人民的意愿？这就难于避免在开会期间有些代表没有议案可提，没有意见可反映，当人大代表五年竟然没有提过一个议案，没有反映过一次人民的意见和要求，仅仅是开开会、举举手。二是对人大代表和原选区的选民之间的联系制度不够健全。我国目前的立法仅仅规定人大代表应该和原选举单位或者选区的选民保持密切联系，听取和反映人民的意见和要求。但是对于人大代表应该如何联系，以怎样的方式联系以及联系的最低次数和最少人数，都没有一个相应的规定和制约机制，这对于代表来说成为可做可不做的事情。最近笔者在某区随机调查时发现，受调查的313名公民，明确知道自己在区人大、市人大、省人大、全国人大的代表名字的竟然只有3人，这个结果是相当惊人的。既然公民连自己代表的名字都忘记了，足以说明这些人大代表在联系群众的工作上缺乏主动性和责任感。更关键的问题是，这些代表如何传达各级人大的会议精神？如何反映人民的意见和要求，如何代表人民的利益？作为选民，五年来没有和自己的代表见过面，怎样来监督自己选出来的人大代表？三是人大代表的行使职权的过程缺乏透明性。由于人大代表主要的时间忙于自己的本职工作，和原选举单位或者原选区的选民接触的时间少，尤其部分人竞选代表本身就是为了不正当的目的，更不愿意把自己的行为置于人民的监督之下。如上所述313名选民只有3名选民知道自己的代表是谁，人大代表的工作情况如何，选民自然不得而知。这就使人民对人大代表的监督形同虚设。近年来部分所谓“人大代表”这一护身符，做一些违法犯罪的勾当，而犯罪事实往往是在发生后，人们才唏嘘不已，而在人大代表违法犯罪的预防上却无能为力，这充分说明对人大代表的行为的监督的急迫性。
3.对人大代表的罢免条件不够明确。宪法和法律都赋予了原选举单位和选民有权罢免自己的人大代表的权利 ，但究竟是在什么情况下，选民有权提出罢免自己的代表，例如，如果该代表在两会期间一直没有提出议案，和选民的联系次数以及人数不等达到一定的数量和比例，或者说选民反映的意见和要求在合理的期间没有得到答复，选民是否可以提出对该代表的罢免！？法律没有明确地衡量标准。而在实践中，往往是由于某位代表出现刑事犯罪才被暂停代表资格，调离了原选区或者若干次不到会才终止其代表资格。
二、完善人大代表权力监督的设想
1. 完善对人大代表选举过程的监督。一方面要实行人“大代表候选人的公示制度”，即把经过酝酿产生的正式人大代表候选人的基本情况向选民公示，在公示期间内，如果选民提出代表候选人存在不适合作人大代表，或者有选民反映该代表候选人有贿选或者其他违法犯罪行为，主席团应该成立专门调查组对该代表候选人进行调查，并将调查结果公布给选民。另一方面，通过宣传，使广大选民充分认识到人民才是国家的主人，人大代表的素质直接关系到选民根本利益能不能实现，人民的权力能不能牢牢掌握在人民手中，提高选民监督人大候选人的积极性。用制度保障选民在选举过程中，不仅能行使其选举权，而且能充分行使监督权，从源头上把报不符合条件的候选人拒之门外，防止桑粤春、刘涌这样的投机分子混进人大代表的队伍之中。
2. 进一步明确人大代表的责任机制。一是明确人大代表的职权既是一种权利，又是一种义务。代表的职权是人民委托自己管理国家和社会事务的重任，不是个人的特权。作为人大代表，没有选择执行或者反放弃的权利，不能很好地代表人民的利益，反映人民的要求，人民有权罢免。二是要明确人大代表在闭会期间和选民联系的制度，例如在每年召开大会之前，各级人大代表应该不同程度地提前听取原选举单位或者原选区选民的意见和要求，归纳整理；代表在人大闭会期间应该对本选区人民群众普遍关心的问题进行调研，形成议案；在闭会期间代表会见选民人数每年不得低于30%等等。同时对于不能完成工作的人大代表，给与一定的惩罚措施。三是要形成人大代表定期向选民报告其工作情况，以便于人民监督，个别地区进行人大代表述职并现场测评，对不称职的代表终止其代表资格的做法值得提倡 。除此之外，还应该建立选民对人大代表的质询制度，选民有权对自己反映的问题的处理结果提出质询，人大代表有义务给予选民满意的答复。
3.进一步明确选民罢免人大代表的条件。罢免权是人民监督人大代表最有力的武器，也是保持人大代表的人民性的根本保障。立法上目前还没有列举出可以罢免人大代表的条件，这应该进一步明确。例如，人大代表不按时参加人大会，反映选民的意见和要求；不及时传达各级人大会议的精神和文件；在闭会期间，没有完成法律规定的调研、考察工作；闭会期间和选民联系没有达到法定的次数和比例；在述职评议过程不称职票数过半；任代表期间违反犯罪或者利用人大代表身份阻碍执法人员工作等情况，原选区的选民均可以罢免该人大代表。
总之，只有不断完善对人大代表的监督机制，才能从外部给人大代表带来压力和动力，增强其责任感和危机感，使他们能够更好地代表广大人民群众的利益，才能更有效地发挥人民代表大会的优越性，真正实现人民当家作主。

参考文献:

李和中《县(区)人大代表直接选举的调查及其分析》选自《政治学研究》1998年底4期
秋 风《人大代表的权利何以被滥用》选自《中国新闻周刊》2004年11月22日
万 全《警惕人大代表监督权的滥用》
上海市实施《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》办法
江西省实施《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》办法
《中华人民共和国宪法》
《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》
徐海明《人大代表述职的几点思考》选自《昆明人大》2005年第1期

——原文刊载于《中外社科论丛》2005年第


四川省人大常委会


四川省涉案物品价格鉴定管理条例
四川省人民代表大会常务委员会


《四川省涉案物品价格鉴定管理条例》已由四川省第九届人民代表大会常务委员会第十一次会议于1999年10月14日通过，现予公布，自2000年1月1日起施行。

第一章 总则
第一条 为了规范涉案物品价格鉴定行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，促进司法、行政执法的公正进行，根据《中华人民共和国价格法》等有关法律规定，结合本省实际，制定本条例。
第二条 四川省行政区域内的涉案物品价格鉴定管理适用本条例。
第三条 本条例所称的涉案物品，是指司法机关、行政执法机关（以下简称委托机关）在办理案件中涉及的扣押、没收、追缴物品，纠纷物及无主物等物品。
本条例所称的涉案物品价格鉴定，是指县级以上人民政府价格主管部门设立的涉案物品价格鉴定机构（以下简称价格鉴定机构）接受委托机关委托，对涉案物品价格进行评估、计算、确认。
第四条 委托机关在办理案件中，对价格不明、价格有争议或价格难以确定需要估价的涉案物品，应依法委托价格鉴定机构进行价格鉴定。
法律、法规另有规定的从其规定。
第五条 县级以上人民政府价格主管部门，负责本行政区域内涉案物品价格鉴定的监督管理工作。
第六条 涉案物品价格鉴定应遵循公平、公正、科学的原则。

第二章 涉案物品价格鉴定机构及人员
第七条 价格鉴定机构应取得国务院或省人民政府价格主管部门颁发的涉案物品价格鉴定资质证书，方可从事涉案物品价格鉴定工作。
第八条 价格鉴定机构应具备下列条件，方可取得涉案物品价格鉴定资质证书：
（一）具有法人资格；
（二）有与涉案物品价格鉴定工作相适应的章程及管理制度；
（三）有三名以上取得涉案物品价格鉴定资格证书的人员；
（四）法律、法规规定的其他条件。
第九条 涉案物品价格鉴定人员（以下简称价格鉴定人员）应具备下列条件，方可取得涉案物品价格鉴定资格证书：
（一）遵守法律、法规；
（二）具有经济、会计、工程技术等相关专业大专以上学历或中级以上技术职称；
（三）从事三年以上价格工作或从事一年以上价格鉴定工作；
（四）经过国务院或省人民政府价格主管部门和人事主管部门统一培训并考试合格；
（五）法律、法规规定的其他条件。
第十条 有下列情形之一的，价格鉴定人员和价格鉴定机构负责人应当回避：
（一）与涉案当事人有亲属关系，或与该委托鉴定事项有利害关系的；
（二）与涉案当事人有其他关系，可能影响公正鉴定的；
（三）涉案当事人申请价格鉴定人员和价格鉴定机构负责人回避的其他理由成立的。
价格鉴定人员的回避由价格鉴定机构负责人决定，价格鉴定机构负责人的回避由其同级价格主管部门决定。
当事人对前款规定的决定不服的，可以向价格鉴定机构的上一级价格主管部门提出复议。
第十一条 价格鉴定机构、价格鉴定人员不得泄露价格鉴定工作中涉及的国家秘密和商业秘密。
第十二条 涉案物品价格鉴定实行有偿服务，有偿服务的收费标准按国家、省的规定执行。

第三章 涉案物品价格鉴定程序
第十三条 涉案物品价格鉴定应按下列程序进行：
（一）委托机关委托；
（二）价格鉴定机构受理；
（三）价格鉴定机构对委托鉴定事项进行勘测、检验、确认、鉴定；
（四）价格鉴定机构出具涉案物品价格鉴定结论书。
第十四条 委托机关委托时，应出具涉案物品价格鉴定委托书，并如实提供有关情况和资料。
涉案物品价格鉴定委托书应载明下列内容：
（一）价格鉴定的目的和要求；
（二）价格鉴定的范围及基准日；
（三）委托鉴定事项的名称（包括牌号）、种类、数量、来源；
（四）价格鉴定费用的支付方式；
（五）委托机关的名称、印章和委托日期；
（六）其他有关情况和资料。
价格鉴定机构应对委托书载明的情况进行核对，如有异议，应与委托机关共同确认后，方可进行鉴定。
第十五条 价格鉴定机构受理委托后，应指定两名以上价格鉴定人员，依法开展价格鉴定工作；需要对委托鉴定事项进行质量检验或技术鉴定的，应先委托有关法定机构进行质量检验或技术鉴定。
第十六条 价格鉴定机构应在受理委托之日起七日内作出涉案物品价格鉴定结论书；法律、法规对期限有规定的或另有约定的从其规定或约定。
第十七条 涉案物品价格鉴定结论书应载明下列内容：
（一）价格鉴定的范围、基准日和内容；
（二）价格鉴定的依据；
（三）价格鉴定的方法和过程；
（四）价格鉴定的结论；
（五）对价格鉴定结论有异议的处理方法和需要说明的其他问题。
涉案物品价格鉴定结论书应附价格鉴定机构的资质证书及价格鉴定人员的资格证书复印件。
涉案物品价格鉴定结论书由价格鉴定人员和价格鉴定机构负责人签名、注明日期、加盖价格鉴定机构公章后生效。
第十八条 省人民政府价格主管部门设立涉案物品价格鉴定复核裁定机构和分支机构，根据国家涉案物品价格鉴定复核裁定的有关规定进行复核裁定工作。
第十九条 委托机关收到涉案物品价格鉴定结论书后，应当依法将结论书告知涉案物品当事人。涉案物品当事人对价格鉴定结论有异议的，自接到价格鉴定结论书之日起五日内，可以向委托机关提出重新鉴定或复核裁定。委托机关应当自涉案物品当事人提出重新鉴定或复核裁定之日起
五日内，向原价格鉴定机构提出重新鉴定，也可以向复核裁定机构申请复核裁定。
委托机关对价格鉴定结论有异议的，自接到价格鉴定结论书之日起十日内，可以要求原价格鉴定机构重新鉴定，也可以向复核裁定机构申请复核裁定。
价格鉴定机构或复核裁定机构应当在收到重新鉴定要求或复核裁定申请之日起十五日内，作出重新鉴定结论书或复核裁定结论书，并送交委托机关。法律、法规对期限有规定的或另有约定的从其规定或约定。
第二十条 跨地区的涉案物品价格鉴定由共同的上一级价格主管部门设立的涉案物品价格鉴定机构鉴定。
第二十一条 有下列情形之一的，该行政区域内的涉案物品价格鉴定工作由上一级价格主管部门设立的价格鉴定机构进行：
（一）未设立价格鉴定机构的；
（二）价格鉴定机构未取得涉案物品价格鉴定资质证书的；
（三）价格鉴定机构因违法被责令停业整顿的；
（四）价格鉴定机构被吊销涉案物品价格鉴定资质证书的。

第四章 涉案物品价格鉴定基本方法
第二十二条 涉案物品价格鉴定的基准日，由委托机关确定；法律、法规另有规定的从其规定。
第二十三条 价格鉴定机构对委托鉴定的文物、邮票、字画、贵重金银饰品、珠宝及其制品等特殊物品，应当委托有关法定机构作出技术、质量鉴定，并根据其提供的依据，作出价格鉴定结论。
第二十四条 对涉案物品的价格鉴定，应根据不同的鉴定目的，分别采用重置成本法、现行市价法、收益现值法、清算价格法等不同鉴定方法进行。
在价格鉴定过程中，涉及到政府定价、政府指导价的，按政府定价、政府指导价进行计算；属于市场调节价的，按同一时间、同一市场、同类物品的中等价格计算。

第五章 法律责任
第二十五条 价格鉴定机构违反本条例，导致价格鉴定结论失实或不公的，由其同级价格主管部门宣布其价格鉴定结论无效；情节严重的，由有关机关给予价格鉴定机构负责人和直接责任人行政处分；造成严重后果的，由省人民政府价格主管部门依法责令其停业整顿或吊销其涉案物品
价格鉴定资质证书。
第二十六条 价格鉴定人员违反本条例规定，应当回避而未回避的，由该价格鉴定机构的同级价格主管部门责令改正。
价格鉴定人员违反本条例规定，玩忽职守、徇私舞弊、失密泄密、索贿受贿的，由该价格鉴定机构的同级价格主管部门宣布其价格鉴定结论无效，并由有关机关根据情节轻重给予行政处分；造成严重后果的，由省人民政府价格主管部门吊销其涉案物品价格鉴定资格证书；构成犯罪的，
依法追究刑事责任。
第二十七条 因价格鉴定机构或价格鉴定人员的过错，造成价格鉴定结论失实或不公被宣布无效的，该价格鉴定机构应当退还收取的价格鉴定费。
第二十八条 委托机关及其工作人员违反本条例规定，提供虚假情况和资料，或非法干预价格鉴定，导致价格鉴定结论失实的，由同级价格主管部门宣布价格鉴定结论无效；情节严重的，由有关机关给予直接责任人行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十九条 价格鉴定机构及其价格鉴定人员、委托机关及其工作人员违反本条例规定，给当事人造成损失的，应根据其过错依法承担赔偿责任。

第六章 附则
第三十条 涉案无形资产和有偿服务的价格鉴定适用本条例。
第三十一条 本条例自2000年1月1日起施行。



1999年10月14日